Helhetlig informasjon og digital assistanse til folket

I august i år kunne vi lese i NRK om en student som ved en tilfeldighet fikk vite at hun hadde rett på foreldrestipend på 130 000. En ytelse offentlig sektor burde vite at hun har krav på, siden hun både er registrert som student og registrert som fødende. Det kan være krevende å få innsikt i rettigheter og plikter. Offentlig sektor har et mylder av nettsider og kan i mange situasjoner fremstå som fragmentert og lite sammenhengende, særlig hvis situasjonen involverer flere etater.

Innsats for å gi mer helhetlig informasjon

I 2023 samlet vi et lag av folk med tverrfaglig bakgrunn i Digdir for å se nærmere på denne problemstillingen. Vi var i tett kontakt med flere tverrgående initiativ som ser på hendelser i livet ditt, 7 prioriterte livshendelser som er definert i regjeringens digitaliseringsstrategi fra 2019. Hensikten var å forsøke å tilrettelegge for gode brukeropplevelser i møte med de offentlige og private tjenestene du da trenger å benytte i den situasjonen (livshendelsen). De som jobbet i disse initiativene fortalte om hvilke utfordringer brukere opplever i møte med offentlige digitale tjenester og hvilke utfordringer de, som tjenesteytere, opplever når de samarbeider med andre tjenesteytere. Vi diskuterte mulige måter å realisere helhetlig informasjon og sammenhengende tjenester med dem og fulgte med på deres utprøving av løsninger. Overordnet mål for arbeidet var å beskrive hvordan helhetlig informasjon og digital assistanse bør løses i fremtiden og anbefale hvilke tiltak som må til for å nå målene.

Dette er utfordringsbildet

Brukere forteller om et mylder av offentlige informasjonssider og tjenester, som er krevende å finne frem i, lite sammenhengende, ulikt designet, med et språk som er vanskelig å forstå og hvor informasjonen enkelte ganger er motstridende. De synes det er krevende å få oversikt over rettigheter og plikter, og få gjort det de har behov for. Med brukere mener vi her innbyggere, næringsliv og frivillige organisasjoner.

Mange brukere finner allikevel frem etter litt famling. Når en oppgave skal gjentas flere ganger har de lært seg hvor de skal gå og hva de skal gjøre. Tjenesteytere beskriver derimot en situasjon der brukeres forutsetninger og kompetanse er avgjørende for om de får rettighetene de har krav på. Det ser ut til at de som har størst behov for støtte sliter mest med å få den.

Enkle oppgaver som har et tydelig og intuitivt hjem hos én kjent etat gir minst famling, selv om eksempelet i starten viser at også det kan være krevende. Det er to tilfeller som skaper ekstra hodebry for brukerne: Den ene er oppgaver som krever mye veiledning og forståelse fra bruker. Det andre er situasjoner der bruker skal håndtere flere tjenester fra ulike etater. Problemene øker ytterligere når informasjon skal flyttes mellom etatene og særlig når ansvarsfordelingen mellom dem er uklar. Da ender bruker fort opp som en kasteball der etatene peker på hverandre og bruker ikke får fullført sitt ærend. I takt med digitaliseringen av offentlig sektor opplever også brukere det stadig vanskeligere å få kontakt med en fysisk person som kan støtte og veilede.

Brukere setter pris på nye portaler og digitale svartjenester, som gir informasjon til spesielle brukergrupper. Mange ser ut til å oppfatte disse tjenesten som komplette. En oppfatning, som i de fleste tilfeller dessverre er feil, og kan medføre at de går glipp av viktige plikter og rettigheter i den situasjonen de er i.

Dette sier offentlige tjenesteytere

Offentlige tjenesteytere sier de er positive til samarbeid, men når de må prioritere vinner oppgaver som underbygger mål og budsjetter i egen virksomhet fremfor samhandling. Dette gjelder særlig de små og mellomstore virksomhetene. De store involverer seg i større grad i samarbeid og har særlig fokus på at løsningene passer godt inn i deres egne systemer og utviklingsplaner. I tilfeller der tjenesteyter selv eller deres brukere får en gevinst av et samarbeid, men etaten de må samhandle med ikke får det, mangler de myndighet til å kreve samarbeid.

Offentlige tjenesteytere forteller om manglende kunnskap om hvilken informasjon og hvilke tjenester andre etater har, som burde ses i sammenheng med egne. Mange gjennomfører brukerinnsiktsarbeid, men ofte for smalt. En tilstrekkelig del av brukers situasjon blir dermed ikke belyst for å kunne se helheten. Små og mellomstore virksomheter sier at de ikke har nok ressurser til å se hvordan de kan utnytte nye teknologiske muligheter. IT-løsninger i offentlig sektor er ofte gamle og flere mangler grensesnitt for å samhandle med andre. Mange opplever svært liten påvirkningskraft på leverandørene.

Flere offentlige tjenesteytere ytrer ønske om et sterkere Digdir. De ønsker seg sentrale krav og anbefalinger som kan benyttes i anskaffelser og utviklingsprosjekt, for å sikre at nye løsninger har evnen til å samhandle. En del tjenesteytere ønsker seg også økt hastighet i forbedringer av eksisterende fellesløsninger og raskere utvikling av fellesløsninger som løser nye behov.

Dette er de systemiske utfordringene/ rotårsakene

I arbeidet gikk vi bak noen av de utfordringene vi fikk høre om og fant følgende systemiske utfordringer:

Offentlig sektors tjenestetilbud speiler organisasjonsstrukturen fremfor brukerbehov. Prioriteringer styres av hva ledere blir målt på og hvordan budsjetter fordeles. Gevinster ligger ofte et annet sted enn kostnaden og tverrgående initiativ har liten eller ingen egenfinansiering.

Mange offentlige etater har lav digital modenhet og lav digitaliseringsgrad. I kommunal sektor er modenheten også svært varierende, noe som gjør det vanskelig når en statlig etat skal samarbeide både med en kommune som er digitalisert og en som ikke er det. Manglende evne og kapasitet til å løse juridiske- og personvernsutfordringer i samarbeid på tvers av etater gir løsninger på et lavt nivå i tjenestepyramiden (se figuren over).

Den tverrsektorielle koordineringen er for svak til å skape helhetlig informasjon og sammenhengende tjenester. Tverrsektoriell styring skjer gjennom strategier som ofte er underfinansiert og gjennom krav i digitaliseringsrundskriv som i liten grad blir målt eller fulgt opp. Dagens samskapingsprosesser er for svake til å gi ønsket effekt. Det er også begrenset kunnskap om nasjonale krav, anbefalinger, veiledninger og fellesløsninger i offentlige etater.

Ressursene er skjevt fordelt. De som skal skape sammenheng på tvers har betraktelig mindre ressurser enn store etater. Det gjør at virksomheter ofte lager egne løsninger, i avvente av fellesløsninger, for å kunne realisere effekter raskere, noe som på flere områder har gitt lokale, parallelle løsninger.

I tillegg sprer den offentlige organisasjonsstrukturen ansvar bredt ut. Det medfører i mange sammenhenger dobbeltarbeid i offentlige etater og noen ganger manglende etterlevelse av krav hos mindre aktører. Et eksempel på dette er arbeid knyttet til IT-løsninger alle benytter, der det gjennomføres utallige risiko- og sårbarhetsanalyser i parallell, ofte overfladiske i stedet for en felles grundig vurdering der hver etat kun trenger å vurdere egne avvik fra forutsatt bruk i fellesvurderingen.

Disse målene bør offentlig sektor sette

Ut fra vårt møte med tverrgående initiativ, deres innsikt og erfaringer, satt vi følgende mål:

• Brukere skal oppleve at offentlig informasjon og tjenester er sammenhengende og tilpasset deres situasjon og preferanser («bruker i sentrum»)
• Brukere skal oppleve lik tilgang til å utføre plikter og rettigheter uavhengig av forutsetninger, og få nødvendig veiledning ved behov
• Offentlig tjenesteytere skal oppleve at det er enkelt å bidra til utvikling av helhetlig informasjon og digital assistanse iht. felles retningslinjer («lett å gjøre rett»)

Sentrale erfaringer underveis

Portaler som har forsøkt å samle og forenkle informasjon på tvers av tjenesteytere har tradisjonelt sett gjort et tyngre redaksjonelt arbeid der de har samlet, skrevet om og forenklet informasjon fra andre etater. En tilnærming som i flere tilfeller har ført til utfordringer med utdatert informasjon i takt med endringer i kildene.

Flere av de tverrgående prosjektene har derfor sett på løsninger hvor de kan abonnere på tekstsnutter fra andre, for så å sette dem sammen til en helhetlig tekst som vil endre seg i takt med kildene (headless teknologi, skille mellom innhold og presentasjon).

På bakgrunn av dette ble det utviklet en målarkitektur og en standard for beskrivelse av innhold tilgjengelig via api-er eller på nett (tagging av innhold).

Konseptet ble testet ut i dialog med deltakerne på Digitaliseringskonferansen i 2023 og fikk god mottakelse.

Vi erfarte i de konkrete samhandlingsprosjektene at det å slå sammen små tekstsnutter fra ulike steder gav en lite sammenhengende tekst. Her var det behov for å bruke en språkmodell til å skrive om tekstsnuttene til en god sammenhengende tekst og helst kvalitetssikre resultatet. Dette var allikevel et langt steg i forhold til en full redaksjonell jobb.

I møte med etatene så vi derimot at nærmest ingen etater hadde tilgjengeliggjort innholdet i form av API-er og få hadde tagget nettsidene sine med metadata som gjorde det mulig å søke seg frem. I dialog med etatene så vi at mange har eldre systemer som gjør endringer krevende. Enkelte bemerket også hvilken ressursutfordring en slik endring ville medført gitt alle nettsidene de har liggende ute. De påpekte også faren for ulik bruk av felles definerte begrep/ tagger som skulle brukes til å merke sidene. Vi så at denne tilnærmingen må være langsiktig om den i det hele tatt er mulig å gjennomføre, og skal det gjennomføres må man starte med å merke nytt innhold (ingen tilbakevirkende krav).

I livshendelsen Alvorlig sykt barn jobbet vi tett med prosjektet Enklere tilgang til informasjon. Her ønsket de å teste ut et alternativ til API-tilnærmingen. De ønsket å skrape et forhåndsbestemt sett av offentlige nettsider, med kvalitetssikret informasjon. Dele opp informasjonen man hentet ned i mindre tekstbolker og bruke kunstig intelligens til å knytte en meningsvektor til hver av tekstbolkene. En meningsvektor lages ved at en algoritme, som er trent til å forstå begreper og forståelsen av sammenheng mellom begrep i språk, vurderer innholdet i en tekstbolk slik at dens semantiske betydning kan representeres i en vektor av svært mange dimensjoner (f.eks. 2048 dimensjoner). Når noen stiller et spørsmål (prompt) kan det lages en tilsvarende meningsvektor av spørsmålet og sammenligne denne med databasen over tekstbolker man har hentet ned fra nettet (cosinus sammenligning). Deretter kan man rangere tekstbolkene basert på hvilken meningsvektor som ligger nærmest spørsmålets og som derfor er mest relevant for å kunne svare det ut. De beste treffene kan også rerangeres noe iht. ønskede regler i etterkant, for eksempel basert på metadata. Til slutt brukes en språkmodell til å sette de mest relevante tekstbolkene sammen til et helhetlig svar. Tekstbolkene er tatt fra konkrete nettsider, så her er det mulig å legge inn lenker til de konkrete kildene. Denne løsningen er under testing i prosjektet Enklere tilgang til informasjon og ble presentert ved Arendalsuken nå i august.

I tillegg ser vi muligheten fremover til å bruke kunstig intelligens til å merke tekstbolkene med metadata som beskriver dem, for å øke treffsikkerheten. På sikt kan det vurderes å gjøre disse metadataene tilgjengelig for etatene bak nettstedene vi har hentet tekstbolkene fra, slik at de kan merke dem automatisk.

På bakgrunn av denne alternative tilnærmingen ble en ny målarkitektur tegnet opp for å understøtte begge alternativer.

Det vil økt kvaliteten på løsninger som den Enklere tilgang til informasjon utvikler, om etatene hadde begynt å løpende merke innholdet på nettsidene sine med noen få metadata. En del av taggene, f.eks. nedslagsfelt, kan settes felles for hele publiseringsløsningen, da den og enkelte andre tagger oftest er lik for alle nettsidene til en etat.

Det er en utfordring at mye informasjon mangler på nett og mange tjenester fortsatt ikke er digitalisert. Det er særlig stor forskjell mellom ulike kommuner, men også en del mindre etater henger etter. Vi har kommet en lang vei, men for å kunne lage helhetlig informasjon og sammenhengende tjenester er det viktig at alle løfter seg i parallell og kan levere informasjon og tjenester digitalt.

Videre er det utfordrende at så få etater tilgjengeliggjør informasjon om hvilke data de forvalter og hvilke tjenester de tilbyr. I tillegg har få etater tilgjengeliggjort grensesnitt (API-er) der informasjon om brukere og funksjonalitet kan benyttes av andre etater med hjemmel for dette. I de situasjoner det er gjort, bruker etatene ofte ulike grensesnitt seg imellom, noe som gjør det ekstra vanskelig å hente informasjon og utnytte tjenester fra flere etater.

Dette bør gjøres fremover sentralt

Erfaringene vi høstet gjennom 2023 bekrefter og styrker behovet for å sikre helhetlig og sammenhengende informasjon, veiledning og tjenester til brukerne våre.

Vi har ikke funnet ett tiltak som vil løse alle utfordringene brukerne opplever. Vi mener det kreves et sett av ulike tiltak, der noen eksisterende tiltak justeres, noen bremses og noen oppjusteres, i tillegg til at det sette i gang noen supplerende tiltak. Vi har identifisert nærmere 100 aktuelle tiltak og satt sammen noen av dem i 4 ulike utkast til alternative tilnærminger. Les mer i utkastet til mulighetsstudiet som ikke er ferdigstilt.

Vår oppfatning er at det er særs viktig å få på plass en overordnet arkitektur som viser hvilke moduler i aktørenes IT-løsninger som skal kunne samhandle og som trenger klare grensesnitt seg imellom. Deretter må krav, anbefalinger og veiledninger forbedres og konkretiseres, slik at disse grensesnittene er godt nok spesifisert til at det oppnås reell samhandling. Det gjelder grensesnitt på både juridisk, organisatorisk, semantisk og teknisk nivå. Det vil gi mer helhetlig informasjon og sammenhengende tjenester, men også mindre leverandøravhengighet, økt konkurranse og mulighet for leverandører til å spesialisere seg innen en del av verdikjeden.

Det er også behov for å få på plass ytterligere felleskomponenter som underbygger effektiv produksjon av brukervennlige tjenester som ivaretar brukeres rettssikkerhet, der funksjonaliteten best løses på tvers av offentlige tjenesteytere og det ikke finnes et fungerende marked.

Samtidig er det behov for å styrke de virkemidlene som benyttes for at krav, anbefalinger, veiledninger og fellesløsninger i økt grad tas i bruk ute i offentlige virksomheter.

Teamet som jobbet med problemstillingen i 2023 anbefalte å fullføre alternativanalysen som var påbegynt og fortsette å følge med på tverrgående prosjekters erfaringene på området for løpende å kunne justere retning.

Foreløpig er videreføring av arbeidet nedprioritert, fordi Digdir mangler tilstrekkelige myndighet og virkemidler til å håndtere de komplekse utfordringene vi her står overfor.

Ledelsen i Digdir ser derimot spennende muligheter til å gjøre noe på området ved å få sterkere virkemidler. De ønsker virkemidler som egen forskriftsmyndighet, som gir mulighet til å sette krav til etatene. I tillegg ønsker de ansvar for digitaliseringsrundskrivet og oppfølging av etatenes etterlevelse av det, økonomiske stimuleringsordninger til dem som skal følge nasjonale krav og anbefalinger, og et porteføljestyre sammen med sektor, som kan bidra til rett prioritering av midlene. Til slutt trenger Digdir tilstrekkelige ressurser til å sette krav sammen med sektor, veilede virksomhetene, måle etterlevelse av kravene og bygge nødvendige fellesløsninger.

I påvente av sterkere virkemidler vil vi fortsette arbeidet med å skape helhetlig informasjon og digital assistanse på generell basis gjennom vårt arbeid med digital strategi, nasjonal arkitektur, livshendelser, samhandlingsforum og fellesløsninger. Vi vil også videreføre arbeidet med revisjon av LOS-vokabularet for klassifisering av offentlige ressurser på nett og arbeidet med et felles designsystem.

Dette kan du gjøre i din virksomhet i påvente av sterkere sentral styring

Er du et departement anbefaler vi at du operasjonalisere arkitekturprinsippene i egne tildelingsbrev ved i større grad å prioritere tverrgående initiativ og følge opp kravene i digitaliseringsrundskrivet i styringsdialogen.

Er du kommune, fylkeskommune eller statlig etat anbefaler vi at du:

1. Gjennomføre brukerinnsikt, som dekker hele brukers situasjon, slik at du ser hvilken annen informasjon og hvilke andre tjenester som er relevante for bruker i samme kontekst. I tillegg vurdere hvordan dine egne tjenester kan samspille bedre med brukernes fagsystem.
2. Prioritere samhandling med andre, både offentlige og private aktører, som vil gi bruker enklere tilgang til informasjon og tjenester. Prioritere samhandling med andre offentlige etater, også når kun samarbeidende parter får en betydelig gevinst av samarbeidet.
3. Sette krav til modulære løsninger med programmeringsgrensesnitt i anskaffelser, slik at løsningene kan samhandle med andre og slik at du har kontroll og tilgang til egne data.
4. Samarbeide med andre om felles leverandørdialoger og kravspesifikasjoner for å påvirke markedet. I tillegg samarbeide med andre etater om blant annet felles risiko- og sårbarhetsanalyser, personvernkonsekvensanalyser og vurderinger av universell utforming, for å ta ned kostnaden forbundet med anskaffelse og drift.
5. Tilgjengeliggjøre begrepsbeskrivelser, tjenestebeskrivelser og api-er i data.norge.no.
6. Sette deg inn i og følge overordnede arkitekturprinsipp, krav, anbefalinger og veiledninger fra Digdir og vurdere i hvilken grad du kan utnytte dagens fellesløsninger.
7. Du bør i forkant av et samarbeid avtale med samarbeidsparter om hvilke mål som skal nås, hvordan samarbeidet skal styres, hvilken risiko man er villig til å ta, hvilke ressurser som dedikeres og hvordan kostnader skal fordeles, hvordan driftsansvaret skal fordeles etter utvikling, hvilke krav man har til datakvalitet og tjenestekvalitet, samt hvordan endringer skal meldes og håndteres etter driftssetting. Les mer i veileder om å styre, organisere og samarbeide om sammenhengende tjenester.

Lykke til med din digitaliseringsreise!

Husk at i digital transformasjon er transformasjonen den viktigste delen.