Hvordan løfte utlendingsforvaltningen digitalt?

For snart ti år siden fullførte UDI og utlendingsforvaltningen et stort digitalt løft, gjennom det som ble kalt EFFEKT-programmet. Mange nye løsninger ble utviklet, men viktigst av alt var overgangen fra papirbasert til full elektronisk saksbehandling, der søkeren leverte søknad og betalte gebyr på nett. Det var nesten som en revolusjon å regne. Fra en situasjon der papirsakene kom inn i enorme bunker og ble lagret i såkalte silorom overalt i kontorbyggene våre, ble alle nye saker digitalisert. Gradvis forsvant papirbunkene. Ikke minst ble alle nye saker tilgjengelig for alle deler av forvaltningen vår samtidig. Og søkerne slapp lange fysiske køer for å levere søknad.

EFFEKT-programmet er ansett som en suksess, og ett av flere eksempler som viser at offentlig sektor kan lykkes med store digitale løft. En evaluering gjennomført av Menon Economics i 2019 viste at programmet hadde større samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn det som var lagt til grunn ved oppstart.

Fra saksbehandling til informasjonsforvaltning

Det store løftet som EFFEKT-programmet representerte, ble basert på en digital grunnplattform som bare var noen få år gammel da programmet ble initiert. Nå er den samme infrastrukturen 20 år gammel. Den har noen grunnleggende svakheter som begrenser mulighetene for nye digitale løft. Den er innrettet for å håndtere saker og papirer digitalt, og i mindre grad bygget for å strukturere informasjon som lett kan deles i selve saksbehandlingen eller med brukere eller med andre offentlige og private virksomheter. Det betyr at nye løsninger i beste fall blir kompliserte og kostbare og i mange tilfeller ikke mulig å få til.

Det er på denne bakgrunn at UDI, på vegne av hele utlendingsforvaltningen, er i ferd med å levere et forslag til et nytt flerårig løft, der vi skal modernisere vår digitale infrastruktur for så å legge til rette for helt nye muligheter til å automatisere mer av saksbehandlingen, gjøre brukerne mer selvbetjente, og å dele informasjon om utlendingers identitet og oppholdsstatus med andre deler av forvaltningen og andre aktører. Får vi til dette, vil utlendingsforvaltningen om noen år befinne seg på et helt annet sted og være et nav for informasjonsforvaltningen om alle som har innvandret til Norge.

EFFEKT-programmet plukket ned mange lavthengende frukter. Utfordringen vi nå står foran kan bare løses ved at vi også moderniserer hele den digitale infrastrukturen, eller det vi kan kalle grunnmuren. Det betyr å bruke en god del «kjedelige penger», ikke bare nye løsninger som forvaltningen, brukerne våre og samarbeidspartnere vil merke umiddelbare gevinster av. Det er likevel utsiktene til slike gevinster som bærer forslaget.

Samfunnsoppdraget og nytten for andre den viktigste driveren

Gjennom hele arbeidet med et nytt flerårig digitalt løft, har det vært vesentlig å holde blikket festet på kjernevirksomheten, vårt eget samfunnsoppdrag og nytten for andre deler av samfunnet. Men det har ikke bare vært enkelt. Da dette arbeidet begynte for noen år siden, ble utfordringene med den digitale infrastrukturen så sterkt fremhevet at dette nærmest sto på egne bein. Det ble laget en teknologitung plan der samfunnsnytten var skjøvet langt ut i tid og kostnadene de første årene var formidable.

Vi var nødt til å stoppe opp og starte på nytt. Nå tok vi utgangspunkt i egen virksomhetsstrategi og så på hva som skulle til for å realisere den. Det har blitt mye viktigere for oss å sette brukerne av utlendingsforvaltningens tjenester og nytten for våre samarbeidspartnere i offentlig sektor, i sentrum. Disse effektene har i vår nye tilnærming fått mer plass og blitt vel så viktig som den interne effektiviserings­gevinsten. Det betyr også at vi er koblet tettere på, og støtter opp under livshendelsen «Ny i Norge», som er en av de sju livshendelsene som trekkes fram i regjeringens digitaliseringsstrategi for å lage brukervennlige og sammenhengende offentlige tjenester.

Fag og teknologi må jobbe sammen

De teknologiske utfordringene forsvant ikke av den grunn, men det var en tydelig erkjennelse at vi måtte stykke opp moderniseringen av den digitale infrastrukturen i større grad og samtidig legge adskillig mer vekt på de samfunnsmessige gevinstene, som for øvrig er helt åpenbare. Gevinstene i tilnærmingen vi nå legger opp til, kommer løpende. De er gradvis økende og forutsetter ikke mange års investeringer i fornyelse av infrastruktur. Denne fremgangsmåten forutsetter en tett kobling mellom fag og teknologi. I stedet for en tilnærming der det lages detaljerte spesifikasjoner, legger vi nå opp til en mer fleksibel gjennomføring med hyppige leveranser. Dette skal gi raskere realisering av gevinster der egne ressurser fra kjernevirksomheten jobber i team sammen med interne og eksterne utviklere.

Veien mot å vektlegge de samfunnsmessige gevinstene gikk gjennom sterkere forankring av, og deltakelse i planarbeidet fra kjernevirksomheten, og dialog med berørte samarbeidspartnere. Underveis hadde vi også flere møter med Digitaliseringsrådet. De har gitt nyttige råd som har bidratt til å dytte oss i riktig retning.

En satsning med stor samfunnsøkonomisk nytte

Potensialet for gevinster er stort, både prissatte og kvalitative. Her er noen eksempler.

La oss ta en ingeniør fra India som har fått jobb i Norge og som trenger arbeidstillatelse. Når tillatelse er gitt og arbeidstakeren kommer til Norge, må det bestilles tid hos politiet som sjekker ID og ektheten av dokumenter. Først deretter kan man begynne å jobbe. Etter et år må det søkes om fornyelse. Søknad gjøres digitalt, men pass og papirer må leveres hos politiet. Mens saken behandles, kan søkeren ikke forlate landet. Det opprettes mange arbeidsoperasjoner for byråkratiet og søkeren må vente. I en fremtid kan prosessen se helt annerledes ut. Da kan UDI sende en melding til arbeidsinnvandreren og fortelle at vedkommende fyller vilkårene for fornyelse, basert på informasjon fra egne systemer og andre offentlige registre. Personen trenger bare å bekrefte at informasjonen er riktig og at fornyelse er ønsket, litt etter mønster fra skattemeldingen. Det samme kan gjenta seg når personen kvalifiserer for permanent oppholdstillatelse.

Et annet eksempel er når et offentlig organ, for eksempel Nav, trenger bekreftelse på oppholdsstatusen til en utlending. Dette er viktig informasjon for å sikre at folk får ytelser de har krav på, og ikke minst at de ikke får urettmessige ytelser. I dag er denne informasjonen vanskelig tilgjengelig fordi den primært finnes i form av vedtak i PDF-filer som kan være vanskelige å tolke for uinnvidde, som krever manuelt oppslag, og som ikke legger til rette for automatisert informasjonsutveksling.

Behov for godt strukturerte data

Det å enkelt kunne dele informasjon om utlendingers identitet og oppholdsstatus i Norge, er en forutsetning for at vi som land kan ha bedre oversikt over hvem som oppholder seg her lovlig, hvilken identitet oppholdet bygger på, og hvilke rettigheter de har. Da trenger vi data som er strukturert på en annen måte enn i dag. Her er det potensielle gevinster å hente for mange samfunnssektorer. Det bor tross alt rundt 800 000 mennesker i Norge som har innvandret hit. Over 450 000 av disse kommer fra land utenfor EØS, og har derfor trengt en oppholdstillatelse da de bosatte seg her. I et normalår blir det gitt over 30 000 nye oppholdstillatelser i Norge til personer utenfor EØS.