Skate-saker Skates høringssvar - forslag til ny arkivlov

1. Innledning

Vi viser til invitasjon fra Kulturdepartementet til å gi høringsuttalelse vedrørende forslag til ny arkivlov, med frist 14.1.2022.

Dette brevet uttrykker et samlet innspill fra Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning). Vi gjør oppmerksom på at de enkelte medlemmene av Skate står fritt til å også gi egne innspill på vegne av sine virksomheter.

Skate er et strategisk samarbeidsråd og rådgivende organ som består av direktørene i elleve statlige virksomheter og tre topplederrepresentanter fra kommunesektoren. Deltakerne er oppnevnt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som også har ansvaret for Skates mandat. Skate skal bidra til at digitaliseringen av offentlig sektor blir samordnet og gir gevinster for innbyggere, næringsliv og forvaltningen. Samlet sitter Skate på omfattende erfaring knyttet til digitalisering av offentlig forvaltning.

Det overordnede arbeidet med å sammenstille og koordinere innspillene i dette høringssvaret er lagt til Nasjonalt ressurssenter for deling av data i Digitaliseringsdirektoratet. I arbeidet har vi søkt å fokusere på områder som er gjennomgående for hele offentlig sektor og hvor det er konsensus mellom Skate-medlemmene.

Skates hovedbudskap er:

• Skate støtter forslaget om en overordnet lov hvor detaljene reguleres i forskrifter. Det bør vurderes om definisjoner skal inntas i forslaget. Det er viktig at definisjonene og begrepene reflekterer en digital forvaltning.
• Til §2: Skate foreslår at det vurderes å utvide virkeområdet slik at loven også gjelder for private aktører som løser offentlige oppgaver på vegne av forvaltningen. En eventuell utvidelse må sees i sammenheng med sektorlovgivning, innenfor f.eks. helse samt forskning og høyere utdanning, som allerede pålegger private aktører arkivering ved offentlig myndighetsutøvelse.
• Til §4: Skate foreslår at det tas inn definisjoner slik at misforståelser unngås. Det vil være viktig at arkivplikten blir tydelig og avgrenset i forskrift.
• Til §5: Positivt at ansvarsfordelingen ved felles systemer reguleres, men Skate foreslår at bestemmelsen blir et krav og ikke en bør-bestemmelse. Ved mindre ad-hoc samarbeid, eksempelvis uformelle Teams-grupper, kan det være behov for forskriftsregulering.
• Til §7: Skate foreslår at tittelen endres til Utførsel av arkiv ut av landet, slik at det blir tydelig at det er tillatt, gitt at det er arkivfaglig forsvarlig og baseres på gode risikovurderinger.
• Til § 8: Skate støtter forslaget slik det foreligger.
• Skate vurderer at det er vanskelig å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget gitt usikkerheten beskrevet under.

2. § 1 og overordnede merknader

Lov kontra forskrift

Skate vil uttrykke støtte til den nye formålsparagrafen (§ 1). Skate støtter også forslaget om en kort, overordnet lov som fastslår prinsippene, mens detaljerte beskrivelser av hvordan oppgaver og plikter etter loven skal løses bør reguleres i forskrifter. En slik fordeling vil gjøre loven mer fremtidsrettet og sikrer at den holder seg relevant lenger. Forskriftene kan enklere endres og oppdateres i takt med utvikling av ny teknologi.

Forskriftene er imidlertid ikke utformet ennå, og Skate ønsker å understreke
at det er viktig at forskriftene utformes gjennom gode prosesser. Det vil
blant annet innebære at de utvikles i tråd med anbefalingene i Veileder for
digitaliseringsvennlig regelverk. Det vil også være viktig å ta hensyn til
nødvendigheten av detaljeringsnivå, og legge til rette for funksjonsbasert
regulering uten å angi konkrete teknologiske løsninger.

Definisjoner og begrepsbruk

Departementet har valgt å ikke videreføre definisjoner i loven. Det å utelate definisjoner kan skape usikkerhet og ulik praktisering av loven. Skate mener det vil være hensiktsmessig å innføre definisjoner for å skape en felles forståelse og tolkning av de ulike begrepene. Samtidig må begrepsbruken være harmonisert med annet regelverk.

Videre mener Skate det er essensielt at definisjonene og begrepene er fremtidsrettede ved at de reflekterer en digital forvaltning. Noen begreper i lovutkastet fungerer ikke like godt i en digital sammenheng (for eksempel gir verbet «å arkivere» assosiasjoner til en aktiv handling, hvor noe tas ut og legges i arkivet). Skate anbefaler at departementet går gjennom begrepsbruken slik at begrepene er teknologinøytrale, gir mening på tvers av bruksområder og er motstandsdyktige for endringer.

Helhetlig informasjonsforvaltning

En sentral utfordring for mange virksomheter i dag er at arkiv ikke er godt nok integrert i virksomhetens informasjonsforvaltning og -styring. Å operere med separate prosesser for sikring og forvaltning av arkiv fører til at gjenbruk av informasjonen blir krevende og at arkivfunksjonen ikke oppleves som en naturlig del av oppgaveløsningen i virksomheten. Arkivplan slik den fremstår i gjeldende og foreslått lovverk, fremmer ikke en slik integrering av arkiv i virksomhetens data- og informasjonsforvaltning. Arkivplanen bør tilrettelegge for arkiv som integrert del av virksomhetenes ledelses- og styringssystem for data- og informasjonsforvaltning.

Arkivregelverket må være utformet slik at arkivfunksjonen integreres med virksomhetens øvrige data- og informasjonsforvaltning, for eksempel “orden i eget hus”, og ikke skaper et kunstig skille mellom håndtering av arkiv og øvrig data-/informasjonsforvaltning i virksomheten. Dette bør reguleres med overordnede krav. Loven bør være opptatt av behov og hensyn, ikke virkemidler som benyttes for å oppnå dette, noe som gjør at virksomheten står mer fritt til hvordan man løser oppgaven.

3. § 2 Verkeområde for føresegner for offentlege organ

Utvidet virkeområde

Det ble i NOU 2019: 9 foreslått en til dels omfattende utvidelse av virkeområdet for arkivloven. I departementets forslag til ny arkivlov er denne utvidelsen snevret inn. Skate mener at lovens virkeområde må vurderes å defineres bredere enn departementet foreslår. Dette for å sikre bevaring av arkiv som har verdi som rettighetsdokumentasjon eller har kulturhistorisk/forskningsmessig verdi, også fra private rettssubjekter som utfører oppgaver på vegne av offentlige organer. Det avgjørende må være funksjon og ikke rettssubjekt. Skate foreslår at det bør gjøres en ytterligere gjennomgang og konsekvensvurdering for utvidelse av virkeområdet. Økonomiske og administrative vurderinger må da sees opp mot viktigheten av bevaring av arkiv for det formål som nevnt over.

Dokumentasjonssikring og form på tjenesteleveranse

For å ivareta enkeltindividers rettssikkerhet bør det i loven gis bestemmelser som sikrer at tjenestemottakere og offentlige organers behov for tilgang til rettighetsdokumentasjon ivaretas uavhengig av formen på tjenesteleveransen. Regelverket bør være digitaliseringsvennlig, og ivareta dette dokumentasjonsbehovet samtidig som det tar høyde for at digitaliseringen av offentlig forvaltning kan medføre endringer i hvordan og av hvem fremtidig tjenesteleveranse og myndighetsutøvelse gjennomføres. Dette trenger ikke nødvendigvis å innebære en utvidelse av virkeområdet, men bør da ivaretas med en bestemmelse som presiserer plikten offentlige organer har til å sikre dokumentasjon av egne tjenester, også i de tilfeller der en privat aktør leverer tjenesten til sluttbrukeren. Dersom en slik dokumentasjonsplikt skal ivaretas gjennom bestemmelser i særlovgivning kan dette medføre en fare for fragmentering og et lite oversiktlig arkivregelverk. Det kan også reise spørsmål om Kulturdepartementets og Nasjonalarkivets virkemidler for å sikre regulering som er hensiktsmessig og tilstrekkelig, dersom dette ansvaret overføres til den enkelte sektor.

4. § 4 Arkivplikt for offentlege organ

Omfang av arkivplikten

Departementet skriver i høringsnotatet s. 171 at det med ny § 4 foreslås å lovfeste alminnelige arkivfaglige prinsipper. Dette er nytt, selv om prinsippene allerede følger av forskrift og ulovfestet arkivrett og forvaltningspraksis. Skate mener det er bra å få utarbeidet og forankret de overordnede arkivpliktene til offentlige organ i ny arkivlov.

I lovutkastets § 4 første ledd er det foreslått at arkiveringsplikten er positivt avgrenset; det som har vært saksbehandlet eller har verdi som dokumentasjon, skal arkiveres. Utover det foreslår departementet at hva som faller utenfor og innenfor arkiveringsplikten skal nærmere reguleres i forskrift.

Den foreslåtte avgrensningen kan tolkes ulikt, og det vil derfor være viktig at departementet klargjør i forskrift hva som er nødvendig og tilstrekkelig for å oppnå formålet og rammene for behandling av data som arkiv, slik at arkivplikten blir tydelig og avgrenset. Det vil også være nødvendig at forskriftsarbeidet involverer aktuelle aktører og forskjellige profesjoner, slik at regelverket tilpasses den digitale utviklingen i offentlig sektor.

Utfasing av journalføring

Skate støtter at journalføring bør fases ut. I dag fremstilles ofte arkivering og journalføring som manuelle prosesser. Målet må være at man får sammenhengende automatiserte løsninger som ivaretar en åpen offentlig forvaltning. Måten forvaltningen arbeider på må reflekteres slik at arbeidsprosesser og nye kommunikasjonsformer blir ivaretatt. Samtidig må det understrekes at dagens journalføring er et tiltak for å ivareta hensynet til offentlighet i forvaltningen. Utfasing bør derfor ikke skje før det er utviklet alternativer for dette. Det er viktig å sikre at rett type informasjon blir publisert på rett måte, slik at innbyggerne kan søke om, og få innsyn i, dokumenter som er arkivert i statlige og kommunale organ.

Utover dette finner Skate det vanskelig å kommentere arkivplikten da vi er usikre på rammene av den. Denne usikkerheten betyr at lovforslaget slik det nå står også kan skape usikkerhet om etterlevelse og kan reise en rekke praktiske spørsmål om arkivering i virksomhetene.

Sikring av dokumentasjon for ettertiden

Skate støtter forslaget i § 9 at prinsipp, metoder og vurderingskriterier fastsettes i forskrift. Det må være et mål at de generelle bevaringsprinsippene tydeliggjøres, slik at kriteriene blir enklere å anvende for virksomhetene og at det bidrar til å tydeliggjøre hva som skal bevares for ettertiden.

5. § 5 Ansvar for arkivpliktig informasjon i felles system

Skate mener at det er bra at lovutkastet tar høyde for digitale samarbeidsformer, og at det gjøres tydelig hvilket ansvar et organ som benytter felles systemer har. Den digitale transformasjonen, herunder bruk av felles systemer, gir økt samfunnsnytte og gevinster gjennom ny og bedre oppgaveløsning, enklere tjenester for innbyggere og stordriftsfordeler. Offentlig sektor har i tråd med regjeringens politikk i økende grad tatt i bruk fellesløsninger for å tilby effektive og sammenhengende digitale tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivå.

Departementet har presisert at i lovforslagets § 5 er målet å regulere arkivansvaret i felles system, og ikke å være til hinder for forvaltningens måter å arbeide på. De arkivfaglige prinsippene, jf. § 4 andre ledd, må ivaretas i oppgaveløsninger slik at det ikke skjer en pulverisering av ansvaret som kan føre til at dataene ikke blir brukbare.

I paragrafens første ledd er det foreslått frivillighet angående inngåelse av avtale om arkivansvar. For å sikre arkivansvaret og bevaring av dataene mener Skate at en slik avtaleinngåelse bør være en plikt og at den må skje før løsningen tas i bruk.

Paragrafens andre ledd innebærer en mulig svekkelse da den åpner for at avtaler ikke inngås. Dette kan være en utfordring, særlig med tanke på deling og gjenbruk av data. Data er en felles ressurs som gir store gevinster for blant annet forvaltningen og innbyggerne, og det er nødvendig at arbeidet med forskriftens innhold ivaretar dette. Forskriftshjemmelen berører vesentlige områder og det er viktig at utarbeidelse av denne også tar hensyn til hvordan løsningene rent faktisk er, inkludert variasjonene av disse.

Mye samarbeid skjer også uformelt og ad hoc utenfor § 5 samarbeid, for eksempel ved hjelp av ulike samhandlingsverktøy. Det bør være rom for denne type samarbeid, men uten krav om formelle avtaler. Dette bør reguleres i forskrift.

6. § 7 Forbod mot å føre arkiv ut av landet

Skatevirksomhetene er pådrivere for digitalisering i offentlig sektor. Et generelt forbud mot å føre arkiv ut av landet som utgangspunkt, slik departementet nå foreslår, er uheldig og begrensende for digitaliseringen. Vi mener det bør følge av loven at digitale arkiv bør kunne utføres for behandling eller forvaltning til EØS-området, og at krav til teknologi bør være et resultat av en lovpålagt risikovurdering for arkiv. I risikovurderingen må krav om vurdering av arkivfaglig forsvarlighet inngå, for den enkelte virksomhet og løsning. Harde geografiske begrensninger fremmer ikke digitalisering. De antatt beste og tryggeste løsninger bør velges uavhengig av geografisk plassering. Skate anbefaler derfor at tittelen på paragrafen i tilfelle endres slik at den bedre samsvarer med intensjonen i bestemmelsen – eksempelvis: Utførsel av arkiv ut av landet.

Vi vil imidlertid anbefale at det ikke legges opp til for detaljerte lovkrav til løsning eller leverandør i en slik regulering. Dette vil kunne legge utilsiktede begrensninger på virksomhetenes mulighet til å bruke de beste og mest hensiktsmessige løsningene og oppleves lite fleksibelt.

Departementet har i liten grad problematisert videreføring av et generelt forbud i høringsnotatet. Det er heller ikke grundig redegjort for begrensningene dette legger på bruk av tjenester i EØS. Dette mener vi er en svakhet da arkivlovutvalgets forslag til lovtekst (§ 21) åpnet for utførsel av arkiv, og det var lite motforestillinger mot dette i den høringsrunden. Videre problematiseres verken sikkerhetsaspekter eller merkostnader ved at det må velges løsninger kun lokalisert i Norge.

Et eventuelt generelt forbud mot å føre arkiv ut av landet kan begrense tilgang til den nyeste teknologien, og slik sett hindre utvikling. Utenlandske tjenesteleverandører, som for eksempel leverandører av skytjenester, kan ha løsninger som bidrar med sikkerhetsgevinster, som rask distribusjon av sikkerhetsoppdateringer, samt mulighet til å distribuere last på flere lokasjoner.

Gitt at et generelt forbud som utgangspunkt opprettholdes, mener Skate det er positivt at det åpnes for bruk av tjenester innenfor EØS-området lovlig gjennom forskriftsregulering på et senere tidspunkt. Det er likevel vanskelig å kommentere mer konkret på dette da det ikke er angitt noe mer om hva en eventuell forskriftstekst vil inneholde, eller tidshorisonten for dette.

Uavhengig av om man åpner for skylagring i EØS-området i lovtekst eller senere gjennom forskrift, ser vi at det krever veiledning for å kunne gjennomføre dette på en tilfredsstillende måte. Denne veiledningsmyndigheten burde naturlig ligge til organer med kompetanse på de forskjellige områdene, som Digitaliseringsdirektoratet, DFØ og Nasjonalarkivet.

7. § 8 Kassasjon av arkiv og personvern

I de senere årene har vi fått mange bestemmelser i særlovgivningen om plikt til å «slette» personopplysninger, uten at forholdet til kassasjonsforbudet i arkivloven har vært avklart. Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse som presiserer at kassasjonsforbudet i arkivloven går foran sletteplikten, der det ikke klart går frem i særlov at personopplysningene skal destrueres. Vi stiller oss positive til dette.

Skate vil samtidig påpeke at det kan være behov for å være enda tydeligere på dette punktet slik at det ikke er tvil om det er bevaringspåbud eller plikt til å slette som skal gjelde og i hvilke tilfeller de ulike vil gjelde. Dette blir spesielt relevant ved praktisk gjennomføring av bevarings- og kassasjonsvurderinger som gjøres av både arkivskapere og arkivdepoter. Et krevende og uklart regelverk med en lovtekst som skaper usikkerhet kan i verste fall medføre uhjemlet kassasjon. Dette vil også være relevant i forbindelse med merbevaringsvurderinger som kommuner og fylkeskommuner er pålagt å gjøre etter Riksarkivarens forskrift kapittel 7.

Det er risiko for at slettebestemmelser i særlover ikke er tydelige nok på hva sletting innebærer, om opplysningene skal slettes som i kasseres (tilintetgjøres) eller om de skal gjøres utilgjengelig, men bevares og avleveres til arkivdepot. Dersom bestemmelsen videreføres som foreslått, er bestemmelsen om at Nasjonalarkivet skal høres før eventuelle slettebestemmelser tas inn i særlover svært viktig.

8. Økonomiske og administrative konsekvenser

Vi ser at lovforslaget kan gi økonomiske og administrative konsekvenser utover de som er anslått i høringsdokumentet. Samtidig er det viktig å trekke frem at gevinstene ved en fornyet arkivlov vil være store.

Skate anser at det kan være behov for en grundigere vurdering av forslagets økonomiske og administrative konsekvenser, men dette bør ikke forsinke det videre arbeidet med å innføre en ny arkivlov som bedre reflekterer en digital forvaltning.

Med vennlig hilsen

Skate

• Direktør Steffen Sutorius, Digitaliseringsdirektoratet
• Arbeids- og velferdsdirektør Hans Christian Holte, NAV
• Riksarkivar Inga Bolstad, Arkivverket
• Direktør Lars Peder Brekk, Brønnøysundregistrene
• Direktør Mariann Hornnes, Direktoratet for e-helse
• Områdedirektør Kristin Weidemann Wieland, KS
• Kommunaldirektør Sølve Monica Steffensen, Oslo kommune
• Kommunedirektør Roar Vevelstad, Halden kommune
• Skattedirektør Nina Schanke Funnemark, Skatteetaten
• Politidirektør Benedicte Bjørnland, Politidirektoratet
• Kartverksjef Johnny Welle, Statens kartverk
• Administrerende direktør Geir Axelsen, Statistisk sentralbyrå
• Direktør Per-Arne Horne, Direktoratet for byggkvalitet
• Direktør Roar Olsen, Sikt - Kunnskapssektorens tjenesteleverandør