Hvordan ligger vi an med å nå målene i digitaliseringsstrategien?

I regjeringens og KS’ felles digitaliseringsstrategi defineres 6 felles mål for digitaliseringsarbeidet frem mot 2025:

• Offentlig sektor digitaliseres på en åpen, inkluderende og tillitvekkende måte.
• Flere oppgaver løses digitalt, og som sammenhengende tjenester.
• Alle innbyggere, næringsdrivende og frivillige organisasjoner som har evne til det, kommuniserer digitalt med offentlig sektor.
• Offentlig sektor utnytter potensialet i deling og bruk av data til å lage ­brukervennlige tjenester, og for å bidra til verdiskapning for næringslivet.
• Kommunale og statlige virksomheter bygger sine tjenester med utgangspunkt i et felles digitalt økosystem for samhandling.
• Kommunale og statlige virksomheter henter gevinster fra digitalisering på en systematisert måte.

Rambøll endret i 2020 IT i praksis slik at undersøkelsen nå i høyere grad belyser hvordan offentlige virksomheter digitaliserer i tråd med disse målene. Undersøkelsen er basert på svar fra i underkant av 300 statlige virksomheter og kommuner.

Når vi sammenstiller data fra Rambølls IT i praksis, SSBs Bruk av IKT i offentlig sektor og Digitaliseringsdirektoratet, gir ikke dette et entydig bilde over status på digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor.

• IT i praksis 2021 viser at det har vært tilnærmet stillstand på 5 av de 6 målene i strategien.
• Det er i tillegg en tydelig nedgang for målet «Samarbeide om å utnytte potensiale i data».
• Samtidig viser SSB i undersøkelsen «Bruk av IKT i offentlig sektor» at rundt 8 av 10 offentlige virksomheter har økt digitaliseringstakten i virksomheten. Bruken av nasjonale fellesløsninger har vært høy under pandemien.

En mulig forklaring på forskjellene i funnene i undersøkelsene fra Rambøll og SSB er at digitaliseringen under pandemien har gitt oss enkelttjenester snarere enn sammenhengende og helhetlige tjenester. Den gjennomgående digitale transformasjonen som det legges opp til i digitaliseringsstrategien, har foreløpig uteblitt fordi digitaliseringen i denne perioden har fokusert på å løse konkrete utfordringer knyttet til pandemien. Eksempler er smittesporing, vaksinasjon, kompensasjonsordninger for innbyggere og bedrifter.

Under ser vi nærmere på noen av de utfordringene vi står overfor i arbeidet med å realisere en sammenhengende offentlig sektor for brukerne.

Behov for å tilpasse tjenestene til ulike brukeres behov

I IT i praksis fremgår det at kun 44 prosent av virksomhetene benytter seg av innsikt om brukerbehov for å styre virksomhetens digitale strategier og strategiske prioriteringer. Brukernes behov er helt sentralt dersom vi skal klare å utvikle gode og sammenhengende tjenester som setter brukeren i sentrum.

Virksomhetene som lykkes med å utvikle sammenhengende tjenester for brukerne, er gode på å gjenbruke data fra andre. Disse virksomhetene oppgir også at de har ansatte med digital kompetanse som evner å se og nyttiggjøre seg av mulighetene som ligger i digital teknologi. Den viktigste faktoren som skiller virksomhetene som lykkes med å utvikle sammenhengende tjenester, fra gjennomsnittet, er evnen til å tilpasse tjenestene til ulike brukeres behov. Her viser IT i praksis at 69 prosent av dem som er gode på å utvikle sammenhengende tjenester, alltid tilpasser tjenestene til ulike brukeres behov, mot gjennomsnittet på 35 prosent.

I digitaliseringsstrategien er arbeidet med sammenhengende tjenester konsentrert om sju livshendelser som skal prioriteres i strategiperioden. Digitaliseringsdirektoratet har en koordinerende rolle i dette arbeidet. Direktorat for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har kartlagt startfasen av arbeidet med de sju livshendelsene og utarbeidet et kunnskapsgrunnlag om nye organisasjonsformer i forvaltningen. De finner at det er tatt utgangspunkt i brukerbehov i arbeidet med samtlige livshendelser, men på litt ulike måter.

Brukerorientering i arbeidet med livshendelsene

De involverte aktørene peker på behovet for å bygge opp ytterligere kompetanse på innovative metoder, arbeidsmåter og prosesser. Under Skate sine fagdager i mai utfordret Skatedirektørene også politisk ledelse til å tenke nytt rundt eierskap av livshendelsene. Direktørene stilte spørsmål om det kan være behov for at ansvarsplassering i større grad bør skje på brukeren sine premisser.

En viktig del av Digitaliseringsdirektoratets arbeid blir å spre kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester på tvers av fagsektorer og forvaltningsnivåer. Eksempler på brukerorientering i Digitaliseringsdirektoratets arbeid finner vi blant annet i "Digital assistent" og livshendelsen "Dødsfall og arv".

Digital assistent

Digitaliseringsdirektoratet har per 1. september ferdigstilt oppdraget om å utrede et konsept for realisering av en innbyggerorientert løsning – virtuell assistent. Forslaget handler om å bygge et økosystem av enkle digitale assistenter som gradvis kan integreres i en felles «master»-assistent. I arbeidet med utredningen identifiserte man brukerbehov ved hjelp av dybdeintervjuer med innbyggere og virksomheter.

Livshendelsen Dødsfall og arv

I arbeidet med de syv livshendelsene har innsatsen handlet om å avdekke brukernes behov. Livshendelsen Dødsfall og Arv har ved hjelp av intervjuer med 100 etterlatte og 50 virksomheter laget en innsiktsrapport om de etterlattes behov knyttet til bruk av administrative tjenester etter dødsfall. Samtidig gjennomføres det et kartleggingsarbeid av IKT-tiltak og -prosjekter som bidrar til å oppfylle behovene. Dette arbeidet legges til grunn når videre ramme for gjennomføring av livshendelsen skal anbefales.

Behov for nye finansieringsmodeller

Årets IT i praksis-undersøkelse viser at den største hindringen for å utvikle sammenhengende digitale tjenester er knyttet til finansiering. Dette er også diskutert i topplederorganet Skate.

I Skates møte i mai 2021 sa direktørene at det er viktig å se på arbeidet med livshendelsene som drivere for innovasjon og utvikling av innovasjonsmetodikk. De fremhevet at tradisjonelle «gevinstorienterte» finansieringsmodeller ikke passer til en slik innovativ tilnærming. Gevinstene kommer gradvis, og på tvers av sektorer. Direktørene opplever at departementene ennå ikke har klart å komme frem til en løsning, og at det gir styringsutfordringer.

Statens prosjektmodell kolliderer med smidig utvikling

Skate-direktørene er ikke de eneste som har reist debatten. På digi.no løfter konsulentene Ola Grønning og Yngve Milde også problemstillingen. De peker på at statens prosjektmodell for store investeringsprosjekt kolliderer med smidig utvikling. Deres forslag er å finansiere digitalisering som FOU-prosjekter. De fremhever at digitale prosjekter ikke kan sammenlignes med andre infrastrukturprosjekter. Prosjektmodellen innebærer at større prosjekter utredes over år, og er utdaterte allerede ved oppstart.

Kontinuerlig arbeid krever langsiktig finansiering

Andre viser til at digitalisering er et kontinuerlig arbeid og ikke en satsning, noe som krever langsiktig finansiering. Arne Krokan viser i en artikkel om digital transformasjon i domstolene til at det finansielle handlingsrommet må endres når 85 prosent av driftsutgiftene går til lønn og leie av lokaler. Han peker på behovet for strukturelle endringer i sektoren som er tilpasset dagens virkelighet og behov. Uten en slik omorganisering vil en modernisering av domstolene gjennom økt bruk av teknologi kreve enda større budsjettøkninger, og kostnadene ved flere av investeringene kan komme til å overstige nytten.

Mer enn effektiviseringsgevinst

Finansiering er ofte betinget av en effektiviseringsgevinst, gjerne uttrykt som krav om kutt i budsjett. Mye tyder på at perspektivet på gevinstrealisering bør være bredere, og at kvalitative gevinster rettet mot brukere og bedre brukeropplevelser kan være vel så viktig som økonomisk effektiviseringsgevinst.

Mulig hinder for suksess i EU-program

Norge deltar i EU-programmet DIGITAL. Norsk suksess i programmet er avhengig av at innsatsen som legges ned, tar utgangspunkt i nasjonale strategier, herunder digitaliseringsstrategien, og adresserer de digitale utfordringene Norge ønsker å løse fremover. Det er viktig å merke seg at norsk kontingent til DIGITAL kun gir tilgang på programmets utlysninger. Det kreves i tillegg medfinansiering fra hvert enkelt prosjekt som deltar. Det er så langt ikke etablert en finansieringsordning for det nasjonale bidraget, og dette vurderes som en betydelig hindring av flere. Det vurderes hvordan eksisterende ordninger kan tilpasses, så de kan bidra med medfinansiering av norsk deltakelse i DIGITAL-programmet.

Flere aktiviteter i gang som adresserer utfordringene

Høsten 2020 lanserte Digitaliseringsdirektoratet det nasjonale ressurssenteret for deling av data. Senteret deler kunnskap om regelverket knyttet til deling og bruk av data. Ressurssenteret har dialog med næringslivet, frivillige organisasjoner og virksomheter i offentlig sektor, og jobber aktivt med å identifisere regelverksutfordringer knyttet til digitalisering og deling av data.

Erfaringene til senteret så langt er at både offentlige og private virksomheter har behov for mer kompetanse om regelverket som legger rammer for digitaliseringen. Dialogen med aktørene har også handlet om konkrete behov for regelverksendringer, rådgivning knyttet til Schrems II og taushetsbestemmelser i særlovgivningen. Ressurssenteret skal denne høsten publisere en nettbasert veileder om digitaliseringsvennlig regelverk.

I januar 2021 lanserte Digitialiseringsdirektoratet den nasjonale verktøykassen for deling av data. Verktøykassen inneholder kunnskap og metodikk om hvordan data kan deles på en forsvarlig måte. I tillegg lanserte Digitaliseringsdirektoratet og Digital Norway en betaversjon av Datafabrikken i juni 2021. Datafabrikken skal tilrettelegge for næringsutvikling ved å foredle data og gjøre datasett og datastrømmer gode, strukturerte og tilgjengelige for virksomheter. Sammen inngår initiativene som del av økosystemet som skal bidra til økt deling av data til bruk i utvikling av nye digitale tjenester.

Behov for flere dekkende aktiviteter i initiativene

IT i praksis peker også på manglende prioritering og kultur for å dele data på virksomhetsnivå. De initiativer som på nåværende tidspunkt er i handlingsplanen adresserer ikke dette aspektet tilstrekkelig. Digitaliseringsdirektoratet vil vurdere hvordan dette kan ivaretas, f.eks. gjennom ressurssenterets arbeid.

Selv om flere ressurser og verktøy som legger til rette for deling av data, nå er på plass, viser tallene fra IT i praksis og Digitaliseringsdirektoratets egne erfaringer at offentlige virksomheter må bli bedre på å dele data med andre virksomheter.

Behov for å styrke kultur for datadeling

For å skape sammenheng for brukeren kreves det utstrakt grad av deling av data. Selv om innsatsområdet Økt deling av data og verdiskaping samlet sett viser en liten fremgang sammenlignet med siste år, måler IT i praksis også hvor god offentlig sektor er til å dele og bruke data til å lage brukervennlige tjenester. Denne indikatoren viser en tydelig tilbakegang fra i fjor. Nedgangen kan til en viss grad forklares med omformulering av spørsmålene i indikatoren. Mens fjorårets undersøkelse spurte virksomhetene om hvor stort potensialet er ved gjenbruk av data, har Rambøll i år spurt om faktisk bruk og nytte av andres data. Potensialet for forbedringer er stort: 34 prosent svarer at de deler data med andre dersom det blir etterspurt, mens kun 3 prosent av kommunene, og 15 prosent av de statlige virksomhetene, deler data uoppfordret med andre.

Viktige barrierer

Virksomhetene peker på manglende prioritering, manglende kultur for bruk av data fra andre virksomheter og håndtering av persondata eller andre taushetsbelagte opplysninger som viktige barrierer for å dele data.

Omfattende digitalisering, men behov for supplerende innsats

To år inne i strategien er vi på vei ut av oppstarts- og etableringsfasen, og på vei inn i implementeringsfasen. På tross av den «nødrettstilstand» som pandemien har satt digitaliseringsinnsatsen i, er flere viktige ressurser kommet på plass som vil bidra til realiseringen av digitaliseringsstrategien. Dette er understøttende ressurser som vil hjelpe virksomhetene i deres arbeid med å skape bedre sammenheng for brukerne. Allikevel er det et gjennomgående inntrykk fra året som er gått, at det overordnede målet om en brukerrettet sammenhengende offentlig sektor er nedprioritert til fordel for digitalisering av enkelttjenester.

Digitaliseringsdirektoratet mener at erfaringene vi har fått i løpet av pandemien, og de barrierene som er identifisert i IT i praksis, medfører at det må vurderes supplerende tiltak for å komme i mål med strategien. Disse tiltakene bør baseres på behov identifisert i arbeidet med sammenhengende tjenester og felles økosystem, i tråd med strategiens overordnede mål om å sikre sammenhengende og helhetlige tjenester.