På tide å ta sterkere styring

Av Frode Danielsen, direktør i Digitaliseringsdirektoratet

Finansdepartementet skrev i den siste perspektivmeldingen at staten må skaffe til veie rundt fem milliarder kroner hvert år fram mot 2060 for å kunne opprettholde velferdsstaten. Riksrevisoren har pekt på at vi må få mer ut av hver krone vi bruker, og at det offentlige må klare å hente ut gevinster og frigjøre midler gjennom å utnytte mulighetene som ligger i digitalisering.

Men realiteten er at forvaltningen sliter med å hente ut disse gevinstene. I Digdirs rapport “Rikets digitale tilstand” for 2024 vurderer vi måloppnåelsen på området for gevinstrealisering som “mindre god”. I klartekst er det dårligste skår. Gevinstene blir dessuten mindre og mindre i strategiperioden. Både statlige etater og kommuner melder at de i fallende grad oppnår endringer som bedre tjenester eller raskere saksbehandling med digitalisering.

Kun én av ti lykkes

Mest alarmerende er det at bare hver tiende virksomhet i forvaltningen i stor grad lykkes med å ta ut forventede gevinster. Når vi i tillegg ser at andelen offentlige virksomheter som jobber systematisk med gevinstrealisering faktisk har gått ned i strategiperioden – fra 37 til 32 prosent – er det grunn til bekymring. I sum skaper dette også problemer med å gjennomføre den gjeldende digitaliseringsstrategien.

I årets rapport peker vi særlig på utfordringer knyttet til tverrgående initiativer, hvor gevinster kommer andre steder enn investeringene. I tillegg er det ingen felles vurdering av den samfunnsmessige nytten av investeringer i digitalisering og IKT. Uten en slik mekanisme øker risikoen for at forvaltningen utvikler parallelle systemer og at vi ikke investerer der behovene er størst. Alle prosjekter koster penger, men noen ganger kan det gi størst nytte å rydde ordentlig i gamle systemer og registre heller enn å utvikle nye løsninger som isolert sett skaper relativt marginale gevinster.

Hvorfor lykkes ikke flere?

Det er gått ti år siden siste oppdatering av DFØs veileder i gevinstrealisering. I mellomtiden har måten vi jobber med produkt- og systemutvikling i offentlig sektor endret seg. De siste 10-15 årene har vi sett et paradigmeskifte fra klassisk prosjektstyring og fossefallstenkning til smidig utvikling, som kontinuerlig fokuserer på å dekke brukerbehov i stadig endring. Flere har tatt til orde for at dagens rammeverk innenfor gevinstrealisering er utdatert og ikke lenger tilpasset virksomhetenes behov. Det finnes relativt få suksesshistorier fra prosjekter som har lykkes med en strukturert tilnærming til gevinstrealisering, fra konseptfasen og gjennom hele prosjektets levetid.

Samtidig gjøres det mye bra for å sikre samfunnsnytte av digitaliseringstiltakene. Økt fokus på nyttestyring og bruk av designmetodikker som for eksempel brukersentrert design, er eksempler på dette. Sånn sett kan det se ut som om noen virksomheter selv finner løsninger på utfordringen med et utdatert rammeverk.

Helhetlig koordinering på tvers

Når det gjelder tverrgående digitaliseringstiltak, er mangelen på overordnet styring, og spesielt styring og koordinering på tvers av sektorer, en langt større utfordring enn manglende rammeverk. Vi har i stor grad digitalisert hver for oss innenfor sektorene, av og til med fellesløsninger og med frivillig samarbeid på tvers, men likevel ganske oppstykket. Den omstendelige og tidkrevende offentlige budsjettmodellen er en del av problemet fordi den kolliderer med behovet for smidig produktutvikling og løpende prioritering av de digitaliseringstiltakene som gir størst nytte.

For å skaffe finansiering til større digitaliseringstiltak er man i hovedsak avhengig av å spille inn satsingsforslag til statsbudsjettprosessen. Utredningene er tidkrevende og kan ta flere år. Dersom bevilgningen etter hvert kommer, så kan behov eller løsningsalternativ ha endret seg betydelig underveis som følge av teknologiendring. Gevinstberegningene kan også være utdatert.

Et illustrerende eksempel er moderniseringen av Altinn, der behovene for ny plattform ble utredet og definert i 2016, som underlag til satsningsforslag i statsbudsjettet for 2017. En delvis bevilgning ble gitt i 2018, men ikke nok til å gjennomføre alle tiltakene som skulle til for å sanere den gamle Altinn II-plattformen. Fullfinansiering kom i revidert budsjett 2024, åtte år etter at de opprinnelige endringsutløsende behovene ble definert. I mellomtiden har flere store aktører investert i egne plattformer, blant annet grunnet usikkerheten knyttet til fremtiden for Altinn.

Hva må til?

Over år har vi bygd opp en nasjonal digitaliseringsportefølje som har gitt mange gode tjenester, men som også har et stort forbedringspotensial. Løsninger og tjenester som ikke henger godt nok sammen medfører stor ressursbruk for de som skal bruke dem. Det blir utviklet parallelle løsninger som dekker samme behov, samtidig som fellesløsninger som alt er utviklet står i fare for å råtne på rot. Og mens noen etater har store budsjetter til digitalisering, sliter andre med tung teknisk gjeld og manuelle prosesser.

Hva må til? Det er komplekst å utvikle sammenhengende tjenester som går på tvers av sektorene. Derfor trenger vi sterkere samordning. Tiden for å basere digitaliseringen på “frivillighet” bør være forbi. Vi må få på plass en nasjonal digitaliseringsportefølje som blir politisk prioritert, der felles behov blir løst felles - og som sikrer at offentlig sektor blir mer effektiv og samtidig legger til rette for verdiskaping i næringslivet.

Vi trenger mekanismer for å se gevinster på tvers og virkemidler som gjør det mulig å omprioritere midler mellom sektorene. Med andre ord gjøre det enklere å omfordele slik at pengene som brukes på digitalisering blir satt inn på områder som gir størst effekt i forvaltningen som helhet og for samfunnet.