Rapport Konseptskisse for realisering av en innbyggerorientert digital assistent

Organisatorisk samhandlingsevne

Arbeidet med digitalisering har allerede pågått i over 25 år, og en viktig lærdom på veien er at samarbeid mellom ulike aktører må være til stede for å lykkes. Samtidig er det en erkjennelse om at samarbeid er noe av det vanskeligste vi gjør.

Utfordringene står i kø når flere aktører fra ulike sektorer, med ulikt ansvar og myndighet, går sammen om å bygge felles løsninger. I dette kapitlet drøfter vi noen vesentlige aspekter av dette i tilknytning til videre arbeid med digital assistent og kommer med noen anbefalinger til hvordan vi kan tilnærme oss det organisatoriske aspektet for å understøtte et slikt arbeid.

I dag har de fleste offentlige og private virksomheter kommet godt i gang med reisen fra å ha egne “strøm på papir”-tjenester kjørende i serverrom i kjelleren, til tjenestekjeder i skyen i samspill med mange aktører. Effekten av denne allerede påbegynte endringsreisen må ikke undervurderes i videre arbeid med digital assistent. Den kan sees på som en modning og leder økosystemet i retning av et mye bedre samarbeidsklima.

Oppgavedeling offentlig–privat sektor

I arbeidet med digital assistent har arbeidsgruppen sett større avhengigheter til et godt samarbeid mellom offentlig og privat sektor fordi livshendelsene innebærer ofte flere vekslinger mellom ulike sektorer og nivåer. For eksempel; når noen dør har det offentlige ansvaret for å hjelpe pårørende med gravsted eller seremoni samtidig som begravelsesbyråene har en sentral utførende rolle overfor innbyggeren.

I utviklingen av en digital assistent bør hensyn til fremtidig endringstakt og brukerforventninger veies opp mot behovet for offentlig kontroll. En tilnærming er hvor offentlig sektor tilbyr en grunnleggende tillitsinfrastruktur (fellesløsningene) og setter rammer for hvordan data og tjenesteintegrasjoner kan anvendes (standardavtaler/bruksvilkår) hvorpå små og store private aktører kan “koble seg på” og skape verdiøkende tjenester på toppen.

Et eksempel kan være å overlate brukergrensesnitt til ulike private aktører, ettersom dette er et komplekst område med stort spenn i brukerpreferanser, og høy utviklingstakt, hvor offentlig sektor vil kunne få vanskeligheter med å holde følge.

Altinn bygger for eksempel historisk sett i stor grad på en slik tilnærming opp mot leverandører av regnskaps- og Enterprise Resource Planning-systemer (ERP) selv om det også tilbys et brukergrensesnitt som et slags minste felles multiplum (de eksterne systemene representerer en svært høy andel av transaksjonene som Altinn mottar).

Insentiver – økonomiske og sosiale verdier

Digital assistent kan utvikle seg til å bli et insentiv for å legge til rette for deling av data på tvers av sektorer og en innsatsfaktor for høy modenhet innenfor data og informasjonsforvaltning og analyse. En slik tilrettelegging kan og bør utvikles i retning av høy grad av automatisering.

Målsetninger og måloppnåelsen for digital assistent må innrettes etter flere akser: Økning i kvalitet, myndiggjøring, effektivisering for innbygger, forenkling og effektivisering hos forvaltningen, næringsutvikling og velregulert og enkel tilgang til data for private virksomheter, samt samfunnsgevinster i form av økt transparens, tillit, innsyn og kontroll. Dette bør studeres nærmere og konkretiseres, case for case i videre arbeid.

Verdinettverk, og nettverksgevinster er også et område som bør undersøkes videre i arbeidet med digital assistent sett opp mot ulike samhandlingsmønstre. En hypotese vil være at med riktige samhandlingsmønstre sammen med en riktig tilnærming til plattformer og økosystemer så vil gevinster kunne øke eksponentielt når kritisk masse brukere og bruksområder oppnås.

Flere av virksomhetene vi i arbeidet med utredningen har snakket med opplyste at de jobber og prioriterer etter kortsiktige perspektiver hvor mulighetsrommet sett opp mot strategier og politikk ofte er styrende. Den erkjennelsen kan tolkes til å si noe om årsakssammenhengen til hvorfor det ikke realiseres flere «radikale» eller «disruptive» digitaliseringsinitiativer i offentlig sektor. En verdifull bieffekt av videre arbeid med digital assistent kan bli at sentrale aktører innenfor digital samhandling og tjenesteutvikling etablerer omforente målbilder, gjensidig tillit, og gode samarbeidsrelasjoner.

Finansiering

Kostnader er en avgjørende faktor som påvirker om fellesløsninger tas i bruk og oppnår utbredelse. Offentlige virksomheter lever i en krevende budsjetthverdag, og vil i mange tilfeller ha vanskeligheter med å forplikte seg til kostnader frem i tid.

Spesielt dersom disse ikke er forutsigbare. Man kan stimulere til bruk av digital assistent ved å øremerke midler, eller støtte implementeringsaktiviteter på en måte som gir en lavere kostnad ved å komme i gang. En god tilnærming kan være å satse på de tiltakene som allerede pågår, av både kapasitets og økonomiske hensyn, samtidig som en i parallell går et spor på digital assistent som bidrar til å sikre at målbildet nås. En slik tilnærming vil kunne bidra til bred støtte og forankring av digital assistent, og en distribuert utvikling i retning av digital assistent.

Løpende finansiering av en digital assistent bør følge og forholde seg til det arbeidet som gjøres på finansieringsmodeller for andre fellesløsninger. Dette arbeidet harmoniseres for å redusere administrasjon og byråkrati rundt bruk av slike løsninger. Det er også viktig med riktig prioritering av hvilke kapabiliteter som realiseres og når, så gevinster kan realiseres fra første stund, både hos innbyggere og virksomhetene. Dette i seg selv kan tenkes å være av større betydning for betalingsvilje enn hvilken finansieringsmodell som velges.

På sikt kan det også tenkes at en digital assistent i større grad kan bygges rundt former for dataøkonomi som for eksempel betaling for videre bruk av data og lignende. Å satse på en slik modell nå, vil kreve et større grunnarbeid, da det kan føre med seg en rekke etiske og juridiske problemstillinger dersom det baseres på innbyggeres data. Det vil være fornuftig å starte videre arbeid i denne retningen så raskt som mulig for å kunne komme den globale utviklingen på dette feltet i møte.

Videre bør det legges klare rammer for hvordan private aktører kan bygge produkter som gir merverdi for brukeren. Disse rammene bør sikre at det er attraktivt for private aktører å drive næringsutvikling og innovasjon i retning av samfunnsansvar uten at dette går på kant med innbyggeres interesser, og overordnede samfunnsinteresser. Det må også sikres at man unngår låsing av data eller funksjonalitet til en eller få leverandører (Lock-In) samtidig som det gis mulighet for næringsutvikling og innovasjon også i privat sektor.

Ulike tillitsdimensjoner

Tillitskapitalens rolle i et velfungerende demokratisk samfunn er velkjent, og utviklingen av en digital assistent vil kunne påvirke flere ulike tillitsakser. Gitt behov for bred medvirkning og samskaping vil tillit mellom ulike virksomheter også være essensielt for en vellykket gjennomføring.

I innsiktsarbeidet utført av denne arbeidsgruppen kommer det også frem indikasjoner på at økt grad av kontroll og innsyn hos brukeren forutsetter tillit fra offentlig sektor til innbygger og virksomheter, og omvendt. Arbeidet med en digital assistent bør innrettes for å bygge opp tillit og bidra til å opprettholde tillit i samfunnet. Ikke bare fra innbygger til forvaltningen, men også mellom ulike virksomheter, mellom offentlig og privat sektor, internt i forvaltningen, og fra virksomhetene til brukerne.

Digital assistent kan bidra til å bygge tillit på flere måter:

  • Innsyn i og transparens knyttet til rettigheter og forutsigbarhet knyttet til utførelsen av plikter.
  • Medvirkning og samskaping på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer vil gi mer gjennomsiktige tjenesteleveranser. Det vil øke tilliten mellom innbyggerne, og aktørene med ansvar for menneskelig kontakt på de riktige stedene, på tvers av kommune, stat, frivillig og privat sektor.
  • Oversikt over hvor man befinner seg i en prosess
  • Ved å bygge funksjoner som støtter og hjelper innbyggeren med å ivareta sine interesser, for eksempel forvalte sine data på en mer aktiv måte, så kan assistenten der det er rom for det også dele dataene sine med private aktører med større tillit til at de ikke misbrukes ettersom assistenten deler dataene innenfor noen klare rammer definert av felleskapet
  • Ved å gi brukeren tillit gjennom økt grad av kontroll og medvirkning, en mer aktiv rolle i dialogen med offentlig sektor.

Det siste punktet kan kanskje virke litt paradoksalt. En digital assistent skal jo drive frem mer proaktive tjenester fra offentlig sektor. Hvordan kan dette gi brukeren en mer aktiv rolle og ikke virke pasifiserende? Ved å gi brukeren bedre oversikt, innsyn i og kontroll over egen dialog med det offentlige samtidig som nivå av proaktivitet ikke dras så langt at det oppleves som inngripende. Dette viser noen av de dilemmaene vi kan forvente å møte i videre arbeid med digital assistent.

    1. Bygge på det fundamentet som allerede finnes

Forvaltningen vil med en felles tilnærming til brukeren som digital assistent, kunne samarbeide mer effektivt fordi man har:

  • felles forståelse
  • omforente målbilder
  • standardiserte prinsipper & prosesser
    • grensesnitt for samhandling og utveksling av data gjenbruk av disse i virksomhetenes tjenesteutvikling
    • måter å presentere tjenestetilbudet på ovenfor brukerne – tilpasset brukerens situasjon

Ulike offentlige virksomheter har forvaltningsansvaret for ulike lovverk. I utviklingen av digital assistent er det viktig at dette ansvaret ikke forskyves. Det vil si at ulike offentlige aktører i større grad må tilgjengeliggjøre kvalitetssikrede data, informasjon om plikter og rettigheter i klarspråk. Også for sine tjenester mot digitale assistenter så innbyggeren kan møtes i den konteksten de befinner seg i.

Det vil også føre til reduserte kostnader i tjenesteutviklingen generelt, og sannsynligvis også i form av betydelig lavere kostnader i alle virksomheter. De lavere kostnadene kommer ved at man støtter og gjenbruker en eller flere fellesløsninger i stedet for å utvikle samme løsninger og funksjonalitet i mange ulike digitale offentlige kanaler

Privat sektor vil også få gevinster. Både ved å bruke de innbyggerorienterte løsningene som blir etablert både som konsument og som tilbyder, men også som leverandører av verdiøkende tjenester oppå de grunnleggende tjenestene som tilbys av det offentlige. En digital assistent bør utvikles for å innby til næringsutvikling og innovasjon i regi også av privat sektor. På mange måter kan digital assistent sees på som en tilstand vi når, når ambisjonsnivået på tiltak i digitaliseringsstrategien, og i felleskomponentenes målbilder nærmer seg innfridd. Det sees på som essensielt og avgjørende at en digital assistent bygger på det digitale fundamentet vi allerede har og utvikler.

Assistenten vil også kunne fungere som en behovsdriver, som stiller nye krav til underliggende arkitektur for å kunne realisere de mer komplekse funksjonene en digital assistent kan ha. Det er av avgjørende betydning for det organisatoriske aspektet da mye av jobben nødvendigvis må gjøres ute i virksomhetene. Altså, tiltak knyttet til digital assistent må oppleves som støttende til allerede pågående arbeid, og ikke som en byrde som kommer i tillegg.

Selv om det anbefales å bygge på eksisterende løsninger og samarbeid, kan vi heller ikke utelukke at det finnes behov for endrede organisatoriske strukturer, og ansvar og myndighet på enkelte områder. I dag har vi for eksempel ett miljø som jobber med språkforvaltning og et annet miljø som ivaretar informasjonsforvaltning. Utviklingen av en avansert digital assistent vil kreve et tettere samarbeid mellom disse miljøene.

Dette kan sikre at informasjonsforvaltning fokuserer på systemdialog og språkforvaltningen fokuserer på språkforståelse og tolkning så dialogen fra start til slutt understøttes på en sømløs måte for brukeren. Et annet område med behov for samordning er knyttet til innholdsforvaltningen, hvordan offentlig informasjon presenteres og organiseres. Dersom en digital assistent skal kunne navigere i offentlig kvalitetssikret informasjon må denne struktureres og organiseres på en måte som kan anvendes i komplekse system til systemmodeller.

Noen eksempler på relevante byggeklosser og aktiviteter

  • Informasjonsforvaltning er særdeles viktig om vi skal lykkes med komplekse datadrevne tjenester. For å legge til rette for både tilgang til og riktig bruk av data må det satses videre på Felles datakatalog. Orden i eget hus har stor betydning for å sikre riktig tolkning av data. Dersom vi velger en tilnærming hvor bruker har oversikt, innsyn og kontroll over egne data ett sted (digital tvilling/mine data) så kan det sees på som en slags personlig datakatalog, et viktig utgangspunkt for å kunne realisere mer komplekse funksjoner i en digital assistent.
  • Livshendelsesarbeidet, sammenhengende tjenester og arbeidet med deling av data (Ressurssenter for deling av data, Datafabrikken, sekretariatet for sammenhengende tjenester med mer) er sentralt for hvordan data og tjenester skal kunne oppleves som samlet for brukeren. Dette er vesentlig for å forstå hvordan en digital assistent må bygges, for å nå målet om at offentlig sektor oppleves som sammenhengende for brukeren. Digital assistent kan også komme til å drive behovet for fellesnevnere mellom de ulike livshendelsene og harmonisering av tilnærming til integrasjoner på mange nivåer.
  • Fellesløsningene (ID-porten, Altinn, FIKS, Folkeregisteret, Enhetsregisteret, Matrikkelen osv.) vil nødvendigvis ha en sentral rolle i å sikre datagrunnlag, og sammenheng mellom data og tjenester i realiseringen av en digital assistent.
  • Akademiske arbeid og miljøer som forsker på problemstillinger og muligheter som er relevante for digital assistent

Ansvarsfordeling

En god brukeropplevelse avhenger av at noen alltid har ansvar for kvalitet på oppgaveløsning og innhold. Det kan være uklare grenser mellom hva som er innbyggers ansvar, det offentliges ansvar, hva private skal utføre og hvor det er overlapp.

Gitt denne usikkerheten rundt hensiktsmessig oppgavedeling mellom offentlig og privat sektor, samt mellom innbygger og forvaltning, og ulike forvaltningsnivåer så ansees det som vesentlig at et størst mulig mangfold av aktører bidrar og medvirker aktivt i det videre arbeidet med digital assistent.

Komplekse tjenester som leveres for eksempel via fellesløsninger eller private løsninger innebærer ofte komplekse ansvarsmodeller, hvor ulike aktører har ansvaret for ulike deler av tjenestekjeden. Usikkerhetene det vises til her er blant andre knyttet til nye former for digitalt utenforskap, eller generelt utenforskap, maktforskyvning, nedkjølingseffekter, hvor stort ansvar innbyggeren kan og vil bære i sitt forhold til offentlig sektor. Derfor kan det også være mulig at den digitale assistenten vil kaste lys over nye behov for funksjoner som kan ivareta konsekvenser knyttet til endringer i makt og ansvarsforhold.

For å sikre at digitaliseringen ikke lager nytt utenforskap må ansvaret for oppfølging og kvalitet av tjenester levert gjennom digital assistent beholdes hos de samme aktørene som har ansvaret fra før. Funksjonalitet i en digital assistent bør utvikles for å muliggjøre og kontrollere ansvaret og for å gi dialog med de som har ansvaret der det er nødvendig.

Der selve oppgaveløsningen blir fulldigitalisert som følge av assistenten er det viktig at den aktøren som har ansvaret overvåker og har kontroll, noe som systemet må gi mulighet for. Gjeldende kvalitetssikringsprosesser kan måtte utvides slik at man ser på kvalitet på tvers av tjenestekjedene. På den måten forsøker de å støtte kvalitet fra brukerperspektiv.

Derfor bør man også organisere og kunne støtte gjennomgående endringer på tvers av tjenestetilbyderne. Det kan være alt fra brukerråd, sammenkomster mellom leverandørene og dialogmøter. Eksempel på problemstillinger kan være slikt som:

  • Vurdering av nye felles informasjonselementer på tvers
  • Nye rammer (bl.a. juridiske eller økonomiske)
  • Ny tverrgående støtte (innsyn/arkiv) eller nye tekniske krav (kryptering, ID- problematikk)
  • Nye kanaler og måter å motta tjenester på (proaktivitet, veiledende, etc.)
  • Endringer i tillitsnivå eller variasjon i tillitsnivå
  • Samhandlingsmønster

Informasjon om utføring og endringer i den digitale oppgaveløsningen og konsekvenser for offentlig tjenesteyting bør kommuniseres til et minimum:

  • Mottaker av tjenesten
  • De som er ansvarlig for tjenesten
  • Utførere av tjenesten
  • Utførere av ikke-digitale substitutter for tjenesten (særlig der menneske og maskin jobber i samspill og overlappende)
  • Kvalitetssikring av tjenestene og leveransene mot bruker
  • Datasikkerhet inklusive “dark patterns” og sikkerhetskultur
  • Personvern inklusive dataeierskap og skjermingsbehov
  • Økonomikontroll og kontroll av at tjenesten til enhver tid blir anvendt og gir verdi
  • Taktisk kontroll av at alt ansvar er plassert, og at innbyggers rettigheter til enhver tid er dekket ved at det offentlige utfører sine plikter.

Der ansvaret for tjenesteyting ikke er plassert i dag, for eksempel i en sektor, bør problemstillingene løftes til arbeidet med livshendelser. Manglende koordinering bør ikke gå ut over brukeren.

Oppsummering om organisatorisk samhandlingsevne

Realisering av digital assistent kan bli en katalysator for godt samarbeid, aktiv samskaping og medvirkning. Utviklingen må oppfylle kriteriene vi har definert – spesielt med tanke på tillit.

Dagens situasjon vurderes til at det er mange gode initiativer som det kan bygges videre på for å sikre at det organisatoriske aspektet er ivaretatt godt nok i den videre utviklingen av digital assistent. Videre anbefales det et eget tiltak (Tiltak 4) for å utrede ansvar, oppgavedeling og finansiering for videre utvikling av digital assistent. I dette arbeidet bør også risiko på dette området adresseres for å unngå at initiativer for realisering av digitale assistenter ikke strander på samarbeidsproblemer, eller manglende eierskap til samhandlingsdimensjonen.