Behov for mer samordnet styring

Gjennom strategiperioden har det blitt tatt en del grep for å styrke samordningen. Selv om det for noen av disse initiativene er for tidlig å si noe sikkert om effekter, viser gjennomgangen i dette kapitlet at vi i liten grad har lykkes med å komme forbi de tverrgående hindringene gjennom dagens tilnærming til styring og samordning.

Dette viser at det er behov for en mer samordnet og helhetlig styring på digitaliseringsområdet. Med opprettelsen av et eget departement for digitalisering, oppnevnelsen av ny statsråd og arbeidet med en ny digitaliseringsstrategi, har vi en unik mulighet til å etablere en styringsmodell som i større grad evner å håndtere tverrgående hindringer.

Styring er bruk av virkemidler

Vi legger her DFØs definisjon på styring til grunn: Med styring mener vi alle virkemidler som tas i bruk for å sørge for at politiske intensjoner blir iverksatt og for å ivareta rollen som overordnet sektormyndighet (Hva er god statlig styring?, Difi (2019)).

Samtidig peker DFØ på enkelte kvaliteter som er nødvendig for god styring. Én av dem er at styringen må være samordnet. Departementene har et ansvar for å se ut over sektor- og virksomhetsgrenser og initiere samarbeid når det er behov for det. Samordning mellom virksomheter som er underlagt flere departementer – som opplagt er tilfelle på digitaliseringsområdet – regnes som mer krevende enn samordning innenfor eget sektorområde.

DFØ viser også til at det ikke finnes noen klar og enhetlig forståelse av hvordan en koordinerings- eller samordningsrolle skal utøves. Det er blant annet variasjon i hvor formalisert rollen er og hvor sterke fullmakter som ligger til den. Her trekker DFØ fram muligheten for å tydeliggjøre samordningsrollen på et område i instruks som vedtas ved kongelig resolusjon.

Styring og samordning i gjeldende strategiperiode

I gjeldede strategi pekes det på at det er nødvendig med en helhetlig politikk og tiltak som understøtter og driver frem digitaliseringen på tvers av offentlig sektor. De viktigste virkemidlene som trekkes frem for å understøtte dette er organisering, etatsstyring og eierstyring, regelverk og finansiering. Så hva er blitt gjort for å styrke styring og samordning i strategiperioden?

Samordningsrollen tydeligere inn i Skate og Digdirs mandater

Strategien uttrykker at Skate har potensial til å ta en mer strategisk rolle for å fremme tverrgående digitalisering. For å innfri denne ambisjonen fikk Skate et nytt og styrket mandat i 2020. Det nye mandatet innebærer at Skate skal bidra til en samordnet digitalisering av offentlig sektor som gir gevinster for innbyggerne, næringslivet, frivillig sektor, og offentlige virksomheter.

Å si noe om effekten av Skates arbeid med hensyn til måloppnåelse innenfor regjeringens IT-politikk er utfordrende. Tall fra IT i praksis, som blant annet spør om Skate bidrar til en mer samordnet og koordinert digitalisering av offentlig sektor, kan likevel gi en viss indikasjon. Ut fra disse tallene har det vært lite utvikling i hvordan Skate som samordningsorgan blir oppfattet: I 2021 svarte 21 prosent at Skate i stor eller svært stor grad bidrar til en mer samordnet digitalisering, i 2024 20 prosent.

Digdir har også fått fornyet sitt mandat i strategiperioden. Ifølge hovedinstruksen skal direktoratet være regjeringens fremste verktøy for effektiv og samordnet digitalisering av offentlig sektor og av samfunnet for øvrig.

Også her er det vanskelig å si noe om effekt. IT i praksis har flere spørsmål som omhandler Digdir direkte. Blant annet blir det stilt spørsmål om Digdir bidrar til at virksomhetene utvikler sammenhengende tjenester. 37 prosent sier seg enige i denne påstanden. Tilsvarende tall i 2021 var 34 prosent.

Hindringer knyttet til styring og samordning påvirkes i liten grad av digitaliseringsmandat

I løpet av strategiperioden ser vi altså ingen større endring i andelen virksomheter som svarer bekreftende på om Skate bidrar til en mer samordnet digitalisering eller om Digdir bidrar til at virksomhetene utvikler sammenhengende tjenester.

Dette understøtter det vi hører fra mange av de involverte i arbeidet med å implementere gjeldende digitaliseringsstrategi, nemlig at hindringer knyttet til styring og samordning kun i noen grad kan påvirkes med utgangspunkt i et digitaliseringsmandat. Statusrapporteringen fra handlingsplanen inneholder også flere eksempler på at slike hindringer har medført begrenset gjennomføringskraft.

Enkeltstående tiltak for samordning

Vi har tidligere sett nærmere på hindringer knyttet til samarbeid og organisering på tvers. Der fant vi en del positive utviklingstrekk og flere igangsatte initiativer som kan gi effekt på sikt. Like fullt fant vi at utfordringer knyttet til samarbeid og samordning fortsatt er en vesentlig hindring, blant annet for utvikling av sammenhengende tjenester.

Handlingsplanen inneholder i tillegg et tiltak der man skal utvikle en egen veileder for departementene for strategisk styring av digitaliseringen. Arbeidet med denne er forsinket.

Samordning på etatsnivå, ikke på departementsnivå

Som gjennomgangen over viser, har de gjennomførte og igangsatte tiltakene i strategiperioden ikke vært tilstrekkelig for å håndtere de fire tverrgående hindringene.

En viktig årsak til dette kan være at implementeringen av strategien i stor grad har blitt preget av frivillighet, og finansiering innen årlige og sektorvise budsjetter. Samtidig forsøkte man å styrke samordningsmandatene til Skate og Digdir. Dette var derimot samordning hovedsakelig på etatsnivå. Man har i oppfølgingen i liten grad foretatt mer strukturelle og normerende grep, som tydeligere samordnet styring på departementsnivå.

Behov for mer samordnet styring

Allerede i 2017, under forarbeidene til dagens digitaliseringsstrategi, påpekte OECD i sin Digital Government Review at Norge har et uutnyttet potensial ved å innføre en mer strukturert styringsmodell for digitaliseringen av offentlig sektor. OECD fremhevet behovet for klart definerte roller, mer sentralisert beslutningstagning, tydeligere mandat til det ansvarlige digitaliseringsdepartementet og -direktorat, samt sterkere tilsynskapabiliteter.

I sin nyeste rapport om digitaliseringen i Norge, skrevet som en del av forarbeidene til den kommende digitaliseringsstrategien, uttrykker OECD at potensialet for å styrke styringen og samordningen av digitaliseringsinnsatsen fortsatt er til stede. Rapporten anbefaler at Norge styrker rollen til både Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet for å muliggjøre en mer effektiv koordinering av digitaliseringsinitiativer (OECD (2024)).

Samtidig påpeker OECD behovet for å balansere dette med smidighet og opprettholde rom for innovasjon og samarbeid innenfor offentlig sektor. Opprettelsen av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet er ifølge OECD et viktig skritt i retning av en mer effektiv digital styring, og reflekterer teknologiens og digitaliseringens stadig viktigere rolle i samfunnet.

Under offentliggjøringen av det nye departement understreket statsminister Jonas Gahr Støre betydningen av denne endringen:

Behov for ny styringsmodell

OECD fremhever at en ny styringsmodell for digitaliseringsinnsatsen kan sikre en vellykket implementering av den kommende digitaliseringsstrategien og at offentlig sektor fortsetter å møte innbyggernes behov og forventninger. En slik modell må koordinere digitale initiativer, integrere bedre styring av digitale investeringer, vurdere miljøpåvirkning og forbedre Norges juridiske rammeverk for effektiv digital forvaltning.

OECDs anbefalinger støttes av Skate, som i sitt innspill til den nye digitaliseringsstrategien har uttrykt at strategien er en mulighet til å introdusere styring og finansiering som gjenspeiler behovet for helhetlig digitalisering og sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Skate påpeker at dagens finansieringssystem ikke i tilstrekkelig grad stimulerer til tverrsektorielle satsinger, og mener at styring og finansiering må fremme samarbeid, nye arbeidsmåter og økt digitalisering.

Behov for dynamisk handlingsplan med tilhørende finansiering

Digdir er enig med Skate og OECD, og mener det er behov for en ny styringsmodell. Samtidig foreslår Digdir at strategien bør støttes av en dynamisk handlingsplan for helhetlig digitalisering i offentlig sektor. Dette innebærer en systematisert oversikt over mål og prioriteringer for tverrgående digitaliseringsarbeid, inkludert utvikling og videreutvikling av digitale løsninger av nasjonal viktighet. Digdir understreker også viktigheten av at det, som i Danmark, følger med midler til oppfølging av den nye strategien. En mulig løsning kan være å sette av en definert årlig ramme under regjeringens budsjettkonferanser. Felles prioriteringer må samordnes i tildelingsbrev til direktorater og etater og det bør vurderes økt grad av omfordeling av gevinster som oppstår i en sektor, til en årlig ramme som kan benyttes til finansiering av tverrgående digitaliseringstiltak.