Norge i verden

Norge i verdenstoppen, men gradvis negativ utvikling

Norge har en ambisjon om å være verdensledende på digitalisering av offentlige tjenester. Men i forhold til land Norge kan sammenligne seg med, henger ikke Norge med på utviklingstakten. I praksis indikerer utviklingen at digitaliseringen i det offentlige ikke er på det nivået regjeringen ønsket.

EUs eGovernment Benchmark måler utviklingen av digitale offentlige tjenester i 35 land i Europa. Figuren nedenfor viser plasseringer av Norge, Sverige, Danmark, Finland og Estland i perioden 2019-2023. I undersøkelsen er Norge rangert lavere enn både Danmark, Finland og Estland gjennom hele strategiperioden, og vi ser indikasjoner på en gradvis negativ utvikling. Andre internasjonale undersøkelser, som blant annet Government AI Readiness Index og Open Data Maturity Report, viser liknende utvikling hvor Norge som regel rangeres lavere enn nabolandene.

Gode forutsetninger for å lykkes, men behov for tiltak for å styrke tilliten

Med en digital kompetent befolkning, høy internettdekning og et godt digitalt tjenestetilbud har Norge et solid fundament for å lykkes i sitt digitaliseringsarbeid. Over 80 prosent av innbyggerne i Norge over 16 år har grunnleggende digitale ferdigheter (Eurostat, EU (2024)) og Norge har i snitt fått en skår på 95 av 100 mulige poeng for digital tilgjengelighet gjennom strategiperioden (eGovernment Benchmark Report, EU).

Men for å lykkes med digitalisering av offentlig sektor er innbyggernes tillit avgjørende. Det blir enda viktigere fremover, også i lys av at offentlig sektor forventes å ta i bruk kunstig intelligens på stadig flere områder. I Norge er den generelle tilliten i befolkningen høy, og de fleste av oss synes generelt at man kan stole på andre mennesker (Innbyggerundersøkelsen, DFØ).

I Norge har befolkningen høy tillit til det offentlige, sammenliknet med andre land. OECD finner at rundt 8 av 10 nordmenn har tillit til offentlige myndigheter. Til sammenligning ligger gjennomsnittet på 4 av 10 i OECD-landene (Trust in government, OECD (2022)). Innbyggerundersøkelsen finner imidlertid at tilliten til den offentlige forvaltningen har gått ned siden 2021. Bare 54 prosent av befolkningen oppga at de har tillit til offentlig forvaltning i 2023, mot 62 prosent i 2021 (Innbyggerundersøkelsen, DFØ (2024)).

Forbedringspotensial når det gjelder åpenhet og brukerinvolvering

Å opprettholde og styrke tilliten til offentlig sektor blir avgjørende når man nå går inn i en tid med økt deling av data og algoritmestyrte tjenester. Et viktig bidrag til å sikre tilliten er å digitalisere offentlig sektor på en åpen måte, blant annet gjennom å involvere brukerne i tjenesteutviklingen.

Digitaliseringsstrategien fremhever at åpenhet er et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltning. eGovernment Benchmark vurderer Norge noe lavt på åpenhet i de digitale tjenestene gjennom strategiperioden. I 2023-undersøkelsen evalueres dette basert på hvor åpne offentlige myndigheter er når det kommer til informasjon om levering av en tjeneste, hvordan tjenesten er utformet og bruken av personlig data. Norge ligger likevel langt fremme på åpenhet og innsyn i offentlige dokumenter. Et vesentlig bidrag er fellesløsningen eInnsyn hvor det publiseres postjournaler, dokumenter og møtedokumentasjon fra 162 statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter.

Brukerinvolvering spiller en viktig rolle i åpen digitalisering. Det kommer frem både i digitaliseringsstrategien og i Digital agenda for Norge, der «brukeren i sentrum» er én av fem hovedprioriteringer. Studier viser likevel at Norge ikke i tilstrekkelig grad involverer brukeren tidlig nok i tjenesteutviklingsprosessen (Broomfield og Reutter (2022)).

Også internasjonale undersøkelser vurderer Norge lavere enn ønsket på brukerinvolvering. FNs E-Participation Index for 2022 rangerer Norge på en 43. plass blant 193 medlemsland. Japan, Australia og Estland skårer høyest. Indeksen består av mål på tilgang til informasjon fra det offentlige, og involvering av innbyggerne i politikk- og tjenesteutforming.

Kunstig intelligens - økende behov for kompetanse

Digitaliseringsministeren har uttalt et mål om at 80 prosent av offentlig sektor skal bruke kunstig intelligens (KI) innen 2025. Gjeldende digitaliseringsstrategi legger vekt på tett samarbeid med EU om utformingen av nytt regelverk og rammevilkår for KI. I 2020 lanserte regjeringen Nasjonal strategi for KI hvor det presiseres at regjeringen vil tilrettelegge for at Norge skal ha infrastruktur for KI i verdensklasse.

OECDs Government AI Readiness Index undersøker hvor godt rustet offentlige myndigheter i ulike land er til å implementere KI i levering av offentlige tjenester. Norge har hatt en stabil utvikling på området gjennom strategiperioden, og ble rangert som nummer 13 i indeksen for 2023 av totalt 193 land. USA gjør det best i KI-undersøkelsen, etterfulgt av Singapore, Storbritannia og Finland. Men for å utnytte kunstig intelligens på en effektiv og trygg måte trengs mer kompetanse, nok finansiering og klare politiske mål i kommende strategiperiode.

Som Heather Broomfield og Lisa Reutter peker på i sin artikkel om datafiseringen av offentlig sektor, treffes ofte vitale beslutninger om Norges datadrevne fremtid på vegne av innbyggerne, snarere enn sammen med dem (Broomfield og Reutter (2022)). De etterlyser en offentlig samtale om hvor langt man vil gå i datafiseringen og bruken av kunstig intelligens. Også OECD har gitt klare anbefalinger om å inkludere sivilsamfunnet for å bringe ulike perspektiver inn i datafiseringsdiskusjonen (Digital Government Review of Norway, OECD (2017)).

Til tross for sitt store potensial preges KI-modellene ennå av vesentlige begrensninger og utfordringer. En nylig publisert rapport fra Stanford University understreker at man ikke har tilstrekkelig kontroll over utfordringer med KI. Den kjente trygdeskandalen i Nederland fra 2021 viser hvor alvorlige konsekvensene kan bli når algoritmer diskriminerer. Etter hvert som modellene blir mer komplekse, blir det vanskeligere å forstå beslutningene systemene tar. Derfor er det avgjørende å øke kompetansen for sikre rettferdig og forsvarlig bruk av KI. IT i praksis viser at blant annet kommunene allerede etterspør økt kompetanse på KI-området. Halvparten svarer at de i stor eller svært stor grad tror kunstig intelligens vil tas i bruk i kommunen for automatisert saksbehandling innen de tre neste årene (IT i praksis, Rambøll (2023)).

Kunstig intelligens utvikles gjennom analyse av store datamengder. Deling og bruk av data er en nøkkel til å tilby mer sammenhengende og skreddersydde tjenester til innbyggerne. Dette konseptet står sentralt i digitaliseringsstrategien. Norge skårer høyt på dimensjonen om data-drevet offentlig sektor, der Norge stiger fra 15. plass i 2019 til 4. plass i 2023 i OECDs Digital Government Index. Innenfor feltet åpne data havner Norge på en 13. plass i 2023-utgaven av Open Data Maturity Report. Norge plasseres i hurtigløper-kategorien på modningsskalaen, der de fire kategoriene er nybegynnere, følgere, hurtigløpere og trendsettere.

God teknisk infrastruktur

God teknisk infrastruktur er sentralt for videreutvikling av det offentlige digitale tjenestetilbudet. Gjeldende digitaliseringsstrategi erklærer at kommunale og statlige virksomheter skal bygge tjenester med utgangspunkt i et felles digitalt økosystem der bruk av elektronisk identitet (eID) og nasjonale fellesløsninger står sentralt.

Norge har god teknisk infrastruktur og havner på en 3. plass i OECDs Digital Government Index for plattform-dimensjonen. Norske offentlige digitale tjenester har som regel «gode støttefunksjoner som veiledninger, verktøy, data, digital identitet og programvarer». Offentlig sektor bruker blant annet løsninger som digital post, nasjonale eID-løsninger og gjenbruk av data for å støtte opp under utviklingen av tjenestene. eGovernment Benchmark Report rangerte Norge til en 8. plass på dette området i 2023, med flat utvikling de siste årene.

Norge skårer full pott på området om hvorvidt brukere kan motta kommunikasjon via en sikker postkasse fra staten. Norge omtales også som en «frontrunner» på bruk av eID, sammen med blant annet Estland og Danmark. Kriteriet for «frontrunners» er at innbyggerne kan bruke eID til innlogging i over 95 prosent av de offentlige digitale tjenestene (eGovernment Benchmark, EU (2023)). Likevel ser en at bruk av eID på tvers av landegrenser er utfordrende, også for Norge.

Utfordringer for brukere fra andre land

Norske offentlige digitale tjenester er i liten grad tilrettelagt for brukere fra andre land. Norge havner på en 14. plass innen cross-border-dimensjonen i eGovernment Benchmark Report for 2023. Det er ned fra 11. plass i 2021 og 7. plass i 2022. Norge får trekk for at mange offentlige tjenester ikke i tilstrekkelig grad er tilgjengelig på andre europeiske språk. Utenlandske brukere kan blant annet ikke logge seg inn med sin egen nasjonale eID-løsning. Norge skårer kun 14 av 100 poeng på denne dimensjonen, lavere enn gjennomsnittsskåren på 25.

Den lave vurderingen understreker behovet for økt prioritering av brukervennlighet og tilgjengelighet for utenlandske brukere. Samtidig peker problematikken på viktigheten av interoperabilitet og samarbeid på tvers av landegrenser. Det finnes flere tiltak som adresserer utfordringene ved bruk av tjenester over landegrensene. EU har både finansielle og praktiske verktøy som medlemsland kan benytte seg av i digitaliseringsarbeidet, blant annet gjennom forordningene eIDAS 2.0 og Single Digital Gateway som begge skal forenkle regler for eID og gi tilgang til nødvendig informasjon på tvers av landegrensene.

Innføringen av eIDAS 2.0-forordningen vil være del av en prosess som går over flere år. Norge er godt representert i utviklingen av lommebok-prosjektet, og flere norske fagmiljøer er tett på arbeidet som nå finansieres og pågår i piloteringsprosjekter under DIGITAL-Europa programmet. SDG-forordningen ble først en del av EØS-samarbeidet i desember 2022 og en del av norsk lov i 2024. Samtidig har andre land i Norden og Baltikum, og i resten av Europa, avsatt ressurser til SDG og jobbet aktivt med forordningen de siste fem årene. Dersom Norge ønsker å delta på samme linje fremover og ikke gå glipp av gevinstene ved en sammenhengende implementering av den digitale lommeboken og SDG, bør det skje en mobilisering av ressurser på området.

EU er en drivkraft for digitaliseringen i Norge

Gjeldende digitaliseringsstrategi fremhever EUs omfattende arbeid innen digitalisering og understreker viktigheten av et tett samarbeid mellom Norge og EU på dette området. Imidlertid ser man at EU-landene i løpet av strategiperioden har intensivert og utvidet samarbeidet på digitaliseringsområdet, og man ser tegn på at Norge halter etter. Felleseuropeiske utfordringer skal løses med store sektorovergripende strategier. Disse berører flere politikkområder og medfører behov for å tolke sektoroverskridende regelverk på en helhetsorientert måte.

EU har en ambisjon om å oppnå «digital suverenitet» som medfører et stadig sterkere innsats for å finne europeiske løsninger på utfordringer, som for eksempel å bygge opp egen infrastruktur og verdikjeder for å redusere sårbarheten overfor tredjeparter. Norge må jobbe proaktivt for å sikre at vi blir en del av og har tilgang til det som kommer ut av disse satsingene.

Gjennom EUs politikkprogram for 2030, Veien mot det digitale tiåret, har EU satt et høyt ambisjonsnivå for digital omstilling, og nå er hele 30 nye digitale lover på vei.

Selv om kommende forordninger er omfattende og gjennomføringen av dem er kompleks, ressurs- og tidskrevende, så vil forordninger som innlemmes i norsk lov bidra til at Norge følger internasjonale beste praksiser og standarder innen digitalisering. Dette vil igjen styrke tilliten til norske offentlige tjenester både nasjonalt og internasjonalt, og vil legge til rette for mer effektiv informasjonsdeling og samarbeid på tvers.

En mer proaktiv tilnærming til EUs digitaliseringsarbeid, med tettere oppfølging av regelverksutvikling og politikk, kan bidra til at Norge kan påvirke utviklingen og tilpasse den norske innsatsen tidligere enn før. Dette krever en større innsats på nasjonalt nivå enn det som er tilfelle i dag.

Norsk deltakelse i det indre markedet gjennom EØS-samarbeidet kan gi store nasjonale gevinster, særlig innen digitalisering og innovasjon. Ved å utnytte de virkemidlene EU har på digitaliseringsområdet, kan Norge sikre en raskere og mer effektiv utvikling av digitale tjenester og infrastruktur. Dette inkluderer tilgang til EUs omfattende ressurser, ekspertise og samarbeidsnettverk, som er essensielle for å holde tritt med den raske teknologiske utviklingen globalt.

Oppsummert bør Norges ambisjon være å bli en viktig aktør på det europeiske laget for å sikre at vår tilknytning til EU gjennom EØS fortsetter å tjene våre interesser i fremtiden, og samtidig bidra til et sterkere og mer samlet digitalt Europa.