Hindringer som har påvirket implementeringen av strategien

I dette kapittelet ser vi nærmere på hvilke områder som har påvirket måloppnåelsen i strategiperioden i negativ retning. Vi er særlig opptatt av å finne kjente hindringer som ikke i tilstrekkelig grad har blitt håndtert. Dette gjelder særlig hindringer knyttet til følgende fire områder:

• Finansiering og prioritering
• Gevinstrealisering
• Samarbeid og organisering på tvers
• Deling og bruk av data, inkludert regelverksutvikling

Det som kjennetegner alle disse utfordringene er at de har vist seg å være sterkt sektorovergripende, og at de krever felles innsats for å løses.

Hvorfor har vi valgt ut disse fire områdene?

For å identifisere hindringer og drivere som er viktige for måloppnåelsen i den gjeldende digitaliserings­strategien har vi sett på statusrapporteringene fra initiativene i handlingsplanen og tall om hindringer for utvikling av sammenhengende tjenester fra IT i praksis. Vi baserer oss også på erfaringene til aktører som har vært involvert i implementeringen av strategien.

Områdene går igjen i statusrapporteringen

Vi har gått gjennom statusrapporteringene for initiativene i handlingsplanen for å identifisere hvilke hindringer og drivere de trekker fram. Figuren under viser resultatene fra gjennomgangen. Manglende kapasitet hos utførende virksomhet er den mest vanlige hindringen. Deretter finner vi juridiske forhold og finansiering av fellesinnsats. Hjemler for deling av data er også en ofte forekommende hindring. Kultur for samarbeid er en relativt vanlig driver.

Hindringer som oftest trekkes frem i utviklingen av sammenhengende tjenester

IT i praksis spør statlige virksomheter og kommuner om hvilke hindringer de opplever for utvikling av sammenhengende tjenester. Figuren under viser prosentandelen som i 2024 i stor eller svært stor grad opplever de forskjellige hindringene. Vi har valgt å bare vise de ti svaralternativene som har høyest andel. I tillegg er det åtte svaralternativer som vi ikke framgår her.

Tre av de fire vanligste hindringene handler om finansiering, enten til utvikling, til drift og forvaltning, eller at budsjettmidler øremerkes til utvikling av enkeltstående tjenester.

Ellers trekkes lover og regler og manglende oversikt over data frem av henholdsvis hver tredje og hver fjerde respondent. Omtrent samme andel opplever i stor eller svært stor grad hindringer knyttet til gevinstrealisering på tvers. Også samarbeidsutfordringer forekommer relativt ofte, enten på departementsnivå eller mellom samarbeidspartene.

Vi ser i tillegg at manglende fellesløsninger og ulike teknologiske plattformer i betydelig grad oppleves som hindringer.

Hindringene henger sammen med svak måloppnåelse

I forrige kapittel gikk vi gjennom måloppnåelsen for de seks målene i digitaliseringsstrategien og delmålene vi har delt dem inn i. Figuren under viser vurderingen av alle delmålene, rangert fra høyest til lavest.

Seks av delmålene har poengsummer under 1,75, og dermed vurderinger av måloppnåelse tilsvarende mindre god. De seks er:

• Delmål 4.2, gjenbruk av data (i offentlig sektor)
• Delmål 1.3, tillitvekkende digitalisering
• Delmål 6.2, systematisk arbeid med gevinstrealisering
• Delmål 3.3, frivillige organisasjoner
• Delmål 6.1, gevinster
• Delmål 1.1, åpenhet i digitaliseringen

Måloppnåelsen for begge delmålene knyttet til gevinster av digitaliseringsarbeidet vurderes her som mindre god. Dette indikerer at innsatsen innen systematisk arbeid med gevinstrealisering og nyttestyring har vært en utfordring i strategiperioden. Også for delmålet om gjenbruk av data vurderer vi måloppnåelsen som mindre god.

Samlet sett skaper dette et bilde av at hindringer knyttet til finansiering og prioritering, gevinstrealisering, samarbeid og organisering på tvers, og deling og bruk av data, inkludert regelverksutvikling, har vært viktige for å forklare måloppnåelsen i strategien.

Områder som har påvirket implementering av strategien

Finansiering og prioritering

I gjeldende digitaliseringsstrategi er det uttrykt et behov for å videreutvikle finansieringsmekanismer for tverrgående initiativer. Likevel er hindringer knyttet til finansiering fortsatt vesentlige for dem som er involvert i implementeringen av strategien. Særlig skapes det et bilde av at det er finansiering av fellesinnsats som ikke når opp i prioriteringene.

Hva er de viktigste hindringene knyttet til finansiering?

Vi har allerede funnet at finansiering av fellesinnsatsen er blant hindringene som blir nevnt flest ganger i statusrapporteringene fra initiativene i handlingsplanen. Vi har også vist at manglende finansiering er blant de største hindringene for arbeidet med sammenhengende tjenester ute i virksomhetene. Dette gjelder både finansiering til utvikling og til drift og forvaltning, samt at budsjettmidler øremerkes til andre formål.

Digdir har gjennom samtaler med involverte aktører i implementeringen av handlingsplanen fått tilbakemeldinger om at den statlige prosjektmodellen og sektorvise budsjetter vanskeliggjør smidig og gradvis utvikling av digitale løsninger.

I erfaringsrapporten som kom etter ett års arbeid med å realisere strategien, peker prosjektlederne og de operative initiativeierne på behovet for finansieringsmodeller som bedre ivaretar kontinuerlig tjenesteutvikling. Det ble også pekt på behovet for finansiering for å realisere ambisjoner som strekker seg over flere år. I løypemeldingen som kom året etter gjentas at den største hindringen for å utvikle sammenhengende tjenester er knyttet til finansiering.

Hvorfor er finansiering en tverrgående hindring?

Felles nyttevurderinger når ikke opp

Utilstrekkelige finansieringsmekanismer var en kjent hindring før strategien ble lansert. Involverte aktører fremholder i samtaler med Digdir at årlige budsjetter og kamp om midler til egne sektorer gjør det vanskelig å opprettholde et helhetlig digitaliserings­perspektiv. Det vises også til at mangelen på samfunnsøkonomisk nyttevurdering av helheten av prosjekter kan begrense effektiv ressursallokering.

Hvilke grep er tatt for å løse finansieringsfloken?

Nåværende digitaliseringsstrategi legger til grunn at tiltakene i utgangspunktet skal kunne dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.

Strategien uttrykker samtidig et behov for å videreutvikle finansieringsmekanismer og metodikk som gjør det lettere for virksomheter å samarbeide om tverrgående initiativer. Dette ble aldri uttrykt som et «Regjeringen vil-initiativ» og kom derfor heller ikke med i tilhørende handlingsplan. I strategien pekes det likevel på at forvalterne av fellesløsninger har ulike avtale-, finansierings- og betalingsmodeller for likeartede løsninger, og at det er behov for harmoniserte finansierings- og betalingsmodeller.

Nytt rammeverk for finansieringsmodeller

Ulike modeller for likeartede løsninger er fortsatt gjeldende i dag. En arbeidsgruppe under Skates AU har derfor levert et rammeverk for utforming av finansieringsmodeller for fellesløsninger. Formålet med rammeverket er å hjelpe forvaltere og tjenesteeiere i offentlig sektor å lage gode finansieringsmodeller for fellesløsninger, uavhengig av hvilke finansieringskilder som vurderes. Det er for tidlig å si noe om en eventuell effekt.

Uansett, så lenge det ikke tas grep for å gjøre helhetlige samfunnsøkonomiske nyttevurderinger og prioriteringer av digitaliseringssatsingene i det offentlige, vil den grunnleggende hindringen knyttet til budsjettkampen mellom sektorer ikke bli løst.

Finansieringsmulighet tatt bort

Medfinansieringsordningen er og har vært et eksempel på en slik tverrgående finansieringsmekanisme. Likevel ser vi at ordningen har fått begrenset sitt handlingsrom gjennom strategiperioden. I 2022 ble tilsagnsrammen redusert fra 190,5 millioner kroner til 130,5 millioner kroner.

Samtidig ble såkalte kategori 2-tiltak avskaffet i ordningen fra og med budsjettåret 2023. Dette var en egen kategori for tiltak som understøtter regjeringens digitaliseringsstrategi, der prosjektene kunne søke opp til 85 prosent støtte for prosjektkostnader opp til 100 millioner kroner. Dagens retningslinjer tillater at et prosjekt maksimalt kan få 50 prosent av en prosjektkostnad opp til 100 millioner kroner. Denne endringen ble gjennomført til tross for at Skate-direktørene i 2022 foreslo å spisse formålet med ordningen mot realisering av digitaliseringsstrategien.

Hvor godt har innsatsen fungert?

Figuren under viser utvikling når det gjelder opplevde hindringer knyttet til finansiering i utviklingen av sammenhengende tjenester. Tallene er hentet fra IT i praksis. Samlet sett peker de i retning av at finansiering er en vedvarende vesentlig hindring for en av de sentrale ambisjonene i den gjeldende digitaliseringsstrategien.

Manglende finansiering knyttet til utviklingsoppgaver er den hindringen som i størst grad oppleves som hindring for å lage sammenhengende tjenester. Rundt 60 prosent av respondentene opplever dette i stor eller svært stor grad, og andelen har holdt seg relativt stabil gjennom hele perioden.

Også manglende finansiering knyttet til drift og forvaltning trekkes fram av ca. 60 prosent. Denne andelen har variert noe mer gjennom strategiperioden, men ender på omtrent samme nivå som den startet.

At budsjettmidler øremerkes til utvikling av enkeltstående tjenester oppleves i stor eller svært stor grad som en hindring for ca. 40 prosent av kommunene og de statlige virksomhetene som har svart på undersøkelsen. Denne andelen har holdt seg relativt stabil gjennom perioden.

At finansiering av fellesinnsats er utfordrende, finner vi flere eksempler på i livshendelsenes statusrapporter til handlingsplanen. Vi ser ingen tegn til at utfordringene blir mindre i løpet av strategiperioden. Å sikre langsiktig finansiering og prioritering av ressurser pekes på som et betydelig usikkerhetsmoment for flere livshendelser.

Hva kan vi gjøre annerledes i neste strategiperiode?

OECD anbefaler helhetlig porteføljestyring

Gjeldende strategi uttrykker et behov for at departementene må sørge for at det finnes en strategisk funksjon som har ansvar for samordning og koordinering av digitaliseringen i offentlig sektor. I lys av dette kan tiden være moden for at en betydelig del av finansieringen fremover bør styres gjennom felles portefølje.

Dette trekkes også frem av OECD, som i en rapport planlagt publisert sommeren 2024 anbefaler helhetlig porteføljestyring som et tiltak for å oppnå økt smidighet i implementeringen av offentlige investeringer innenfor digitalisering (Digital Transformation of Norway's Public Sector, OECD (2024)).

Gevinstrealisering

Finansdepartementet skriver i perspektivmeldingen at staten må skaffe til veie rundt 5 milliarder kroner hvert år fram mot 2060 for å kunne opprettholde velferdsstaten. I lys av dette har Riksrevisoren pekt på at vi må få mer ut av hver krone vi bruker, og eksplisitt at det offentlige må klare å hente ut gevinster og frigjøre midler gjennom å utnytte de mulighetene som ligger i digitalisering.

Hva er de viktigste hindringene knyttet til gevinstrealisering?

Vi sliter med å realisere gevinster

Når vi identifiserte gevinstrealisering som en hindring å se videre på, var det blant annet på bakgrunn av svak måloppnåelse. Dette ser vi særlig for mål 6 i digitaliseringsstrategien: kommunale og statlige virksomheter henter gevinster fra digitalisering på en systematisert måte (se forrige kapittel). Vi fant både en negativ utvikling når det gjelder evnen til å ta ut gevinster, og at tilnærmingen til gevinstrealisering og nyttestyring ikke har blitt mer systematisk.

Vår gjennomgang av oppfølgingen av strategiens handlingsplan viste også at finansiering av fellesinnsatsen og det at gevinstene oppstår andre steder enn det kostnadene gjør, er til hinder for fremdriften i flere av initiativene i handlingsplanen.

IT i praksis viser at «manglende samsvar mellom min virksomhets investeringer og gevinster» er en av de største hindringene for å utvikle sammenhengende tjenester. Over en firedel oppgir at dette i stor grad er en hindring (IT i praksis, Rambøll (2024)).

Foreløpig liten effekt av initiativene

I statusrapporteringene fra handlingsplanens initiativer finner vi at 54 statusrapporter inneholder informasjon om initiativet har hatt en effekt. Av disse er det 37 prosent som oppgir at initiativet ikke har hatt noen effekt enda. 30 prosent oppgir at de i liten grad har hatt noen effekt, og 28 prosent oppgir at de i noen grad har oppnådd effekter. 5 prosent oppgir at de i stor grad har oppnådd effekter av initiativet.

Figuren under viser hvilken grad av effekter initiativene har oppnådd ved siste rapportering. Totalt har 21 initiativer rapportert om effekter minst én gang. Ett initiativ har i stor grad gitt effekter, åtte initiativer har i noen grad gitt effekter, fem initiativer har i liten grad gitt effekter, mens sju initiativer foreløpig ikke har gitt effekter.

Av de sju initiativene som har rapportert ingen foreløpig på effekter, er det fire som enda ikke er startet, to som er forsinket og ett som har mindre forsinkelser.

Hva er det som gjør gevinstrealisering til en tverrgående hindring?

Manglende vurderinger av samfunnsnytte

Siden det ikke finnes noen felles styring og felles vurdering av den samfunnsmessige nytten av it-investeringer i det offentlige, er det risiko for at det utvikles parallelle systemer, og for at man ikke investerer pengene der behovet er størst. Førstnevnte aspekt av gevinstrealisering er nevnt i gjeldende strategi, hvor det anføres at offentlig sektor i høyere grad må benytte nasjonale fellesløsninger fremfor å etablere «hver våre» - og sørge for at fellesløsninger virker på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer.

Gevinst kommer andre steder enn investering

En ofte nevnt utfordring knyttet til gevinstrealisering er at gevinsten ofte ligger et annet sted enn investeringsutgiften, noe som kan gjør det krevende å prioritere viktige samordningstiltak ute i etatene. Dette var en kjent hindring også da strategien ble skrevet i 2019.

Hva har vi gjort for å løse utfordringene knyttet til gevinstrealisering?

I strategiens handlingsplan er det ett initiativ som handler spesifikt om gevinstrealisering, nærmere bestemt å styrke kompetanse og veiledning om gevinstrealisering. Dette initiativet har fortsatt ikke startet.

Hvordan har mangelen på innsats påvirket resultatene?

Følgen av at det i liten grad er jobbet systematisk med gevinstrealisering, og særlig når det gjelder tverrgående hindringer, er at Rikets digitale tilstand har vurdert arbeidet med gevinstrealisering til å gå i mer negativ retning for hvert år.

I tillegg finner vi at knapt halvparten av offentlige virksomheter bruker et minimum av metoder og verktøy for å realisere gevinster. Dette tallet har holdt seg tilnærmet uforandret i strategiperioden. Selv om bare 15 prosent av virksomhetene i 2024 opplever at de lykkes med å realisere gevinster fra digitaliseringsprosjekter, er dette faktisk en nedgang på 4 prosentpoeng fra 2021 (IT i praksis, Rambøll).

Hva kan vi gjøre annerledes i neste strategiperiode?

Det er fortsatt en vei å gå når det gjelder strategiens ambisjon om å styrke arbeidet med gevinstrealisering og finne en mekanisme som prioriterer initiativ og tiltak med høyest nytte og gevinstpotensial.

OECD anbefaler samordning av investeringene

I OECD-rapporten som planlegges publisert sommeren 2024 vises det til potensialet for helhetlig porteføljestyring for å gjøre offentlige investeringer i digitalisering mer smidige. OECD peker også på behovet for en mer samordnet prosess for å maksimere verdien av investeringene over tid.

Det er behov for en mer strømlinjeformet og samordnet prosess innenfor strategisk planlegging, implementering og oppfølging for å sikre at man maksimerer verdiuttaket av investeringene gjennom levetiden. Dette vil øke den samfunnsmessige nytten av it-investeringer, sikre prioritering av tverrgående initiativ, hvor gevinster og investeringskostnader ikke faller ned samme sted, og hindre utvikling av løsninger som kunne vært løst gjennom fellesløsninger (Digital Transformation of Norway's Public Sector, OECD (2024)).

Samarbeid og organisering på tvers

Manglende metodikk for tverrgående samarbeid er en kjent hindring og er beskrevet i gjeldende digitaliseringsstrategi. Selv om vi finner flere positive utviklingstrekk på dette området, er det fortsatt behov for å styrke samarbeidet – fra toppen og ned.

Hva er de viktigste hindringene knyttet til samarbeid og organisering på tvers?

Samarbeid og organisering på tvers påvirker framdriften i initiativene i handlingsplanen

Vi går her nærmere inn på hvordan samarbeid og samordning slår ut på framdriften for initiativene i handlingsplanen. I vår gjennomgang av statusrapportene for initiativene fant vi flere forhold knyttet til samarbeid som skiller seg ut ved å være relativt vanlige både som drivere og hindringer: samarbeidsvilje hos aktørene, og samordning på virksomhets- og departementsnivå.

Statusrapporteringen inneholder også informasjon om status når det gjelder framdrift. Vi har derfor sett nærmere på sammenhengene mellom samarbeid og framdrift. Figuren under gjengir resultatene.

Av de 13 initiativene som har rapportert om samarbeid og samordning som driver, har alle også rapportert om at framdriften er på eller foran plan. Av de 12 initiativene som har rapportert om samarbeid og samordning som hindring, er fem forsinket (tilsvarende 42 prosent), mens sju er på eller foran plan (58 prosent). Det er derfor rimelig å anta at forhold knyttet til samarbeid og samordning har en negativ effekt på framdrift når de opptrer som hindring.

Samarbeid en barriere for tjenesteutvikling

Vi har tidligere vist at samarbeid er en betydelig hindring for utvikling av sammenhengende tjenester. Dette gjelder både på departementsnivå og blant samarbeidspartnerne i utviklingen av sammenhengende tjenester.

Hvorfor krever denne hindringen innsats på tvers?

I erfaringsrapporten som kom etter ett års arbeid med å realisere strategien, fremhever prosjektlederne og de operative initiativeierne at tverrgående samarbeid er en forutsetning for å lykkes med digitaliseringsarbeidet. De uttrykker viktigheten av tydelig engasjement og eierskap i departementene. Samarbeidet må starte på toppen. Samarbeid på tvers av direktoratene er ikke tilstrekkelig. De peker på at virksomhetene må få felles oppdrag og måles på tverrgående samarbeid.

Også andre aktører som har vært involvert i arbeidet med å implementere gjeldende strategi peker på at virksomhetene i for liten grad blir målt på, eller premiert for, tverrgående samarbeid. Dette ble også omtalt som en potensiell hindring i digitaliseringsstrategien.

Hvilke grep er tatt for å løse hindringene knyttet til samarbeid og organisering på tvers?

I løypemeldingen som kom i 2021 pekes det på at koronapandemien sparket fart i digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor, men innsatsen knyttet til det overordnede målet om en mer sammenhengende offentlig sektor for brukerne, synes nedprioritert til fordel for digitalisering av enkelttjenester.

Samtidig er flere initiativ og aktiviteter som kan forventes å ha positiv effekt ut over strategiperioden nylig levert eller igangsatt. Disse har vi presentert i boksen nedenfor.

Hvor godt har innsatsen fungert?

Det er krevende å vurdere effekten av tiltakene nevnt over, da arbeidet med flere av dem ikke er avsluttet eller først nylig ferdigstilt. Vi kan imidlertid se hva IT i praksis forteller oss om hindringer knyttet til samarbeid og organisering på tvers i strategiperioden. Figuren nedenfor viser hindringer knyttet til samarbeid og organisering på tvers i utvikling av sammenhengende tjenester. Kilde er IT i praksis.

Resultatene viser en svakt nedadgående trend for hindringer knyttet til manglende samarbeid mellom departementene, men fremdeles er det 28 prosent som i stor eller svært stor grad opplever dette som en hindring. Kulturforskjeller mellom samarbeidspartnere trekkes fram av hver fjerde respondent, en andel som har endret seg lite i strategiperioden.

IT i praksis spør også virksomhetene og kommunene om overordnet departement og politisk ledelse i kommunene har tydelige forventninger til at de skal utvikle sammenhengende tjenester. For statlige virksomheter finner vi at andelen som opplever slike forventninger har gått noe ned i strategiperioden: fra 54 prosent i 2021, til 48 prosent i 2024. For kommunenes del ser vi en svak økning: fra 38 prosent i 2021, til 42 prosent i 2024.

Hva kan vi gjøre annerledes i neste strategiperiode?

Som nevnt over er flere tiltak og aktiviteter som kan forventes å ha positiv effekt ut over strategiperioden igangsatt. Å videreføre og styrke disse tiltakene vil være et godt utgangspunkt for å gjøre samarbeid og organisering på tvers til en mindre hindring for implementeringen av kommende strategi.

Deling og bruk av data, inkludert regelverksutvikling

Økt deling og bruk av data er en viktig ambisjon i gjeldende digitaliseringsstrategi. Likevel finner vi at virkemiddelapparatet på datadelingsområdet i stor grad preges av stillstand. Det gjelder særlig virkemidler for å fjerne sektorovergripende hindringer. Flere samordnede grep blir etterlyst, blant annet for å håndtere insentivstrukturer og en mer hensiktsmessig utvikling av regelverket.

Hva er de viktigste hindringene knyttet til deling og bruk av data, inkludert regelverksutvikling?

Selv om det har vært en positiv utvikling når det gjelder deling av data, er det fortsatt et stort uutnyttet potensial. I sin undersøkelse om myndighetenes tilrettelegging for deling og bruk av data i forvaltningen, konkluderte Riksrevisjonen med at offentlig sektor har mye data som ikke deles og gjenbrukes, og at det fortsatt er betydelige barrierer for deling og gjenbruk av data (Riksrevisjonen (2023)).

Juridiske forhold er blant de hyppigst omtalt hindringene i statusrapportene. Blant annet blir datadeling og uttak av vesentlige gevinster hindret på grunn av mangler i regelverket. Juridiske utfordringer har medført at flere prosjekter har blitt forsinket, stanset eller ikke realisert i påvente av regelendringer.

Riksrevisjonen konkluderer også med at manglende og sene avklaringer av juridiske problemstillinger hindrer deling og gjenbruk av data. Særlig gjelder dette forhold som går på personvern.

Hvorfor er dette en tverrgående hindring?

Ingen gevinst i deling, bare i bruk

Årsaken til at manglende deling og tilgjengeliggjøring av data er en tverrgående hindring ligger blant annet i insentivene for å dele data. I årsrapporten for 2023 peker Digdir på at deling av data både er ressurskrevende og forbundet med juridisk risiko. Det ligger ingen direkte gevinst i å legge til rette for å dele data; den ligger i bruken. Dette er derfor et område hvor andre og mer målrettede virkemidler vil være nødvendig for å utløse ønsket endring.

På samme måte konkluderer Riksrevisjonens undersøkelse fra 2023 med at styringen og samordningen av datadelingen ikke fungerer godt nok til å løse sektorovergripende utfordringer.

Sektorvise forsøk på å håndtere behovet for regelverksutvikling øker kompleksiteten

Kompleksiteten i regelverket på digitaliseringsområdet er stor, og de samme forholdene reguleres flere steder og under forskjellige departementer. Digdir erfarer at denne kompleksiteten påvirker gjennomføringen av digitaliseringsinitiativ, og særlig prosjekter som krever datadeling. Behandlingsgrunnlag er nødvendig, men ofte vanskelig å identifisere. Dette innebærer tidvis at man får vedtatt egne særregler tilpasset spesifikke prosjekter. Dette vil i neste omgang bidra til å forsterke de opplevde hindringene knyttet til regelverkskompleksitet.

I gjeldende strategi foreslås det at det må vurderes å gjøre endringer som muliggjør økt deling av data og mer digitalisert samhandling på tvers. Allerede i 2021 fulgte Skate-direktørene opp med et råd om å utvikle et mer dataorientert lovverk.

Riksrevisjonen og Datatilsynet peker også på at samtykkebasert datadeling ikke er aktuelt som hovedregel i offentlig myndighetsutøvelse. Dette understreker behovet for mer samordnede og sektorovergripende initiativer.

Hva er gjort for å løse utfordringene knyttet til deling og bruk av data, inkludert regelverksutvikling?

Videreføring av virkemidler knyttet til deling av data

For å oppnå økt tilgjengeliggjøring av data er det lagt inn krav i Digitaliseringsrundskrivet og laget retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data. I tillegg er det utviklet veiledningsmateriell som skal hjelpe virksomhetene i deling og bruk av data.

Strategien advarte om at krav i Digitaliseringsrundskrivet og retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data, i liten grad følges opp av de statlige virksomhetene. I Rikets digitale tilstand for 2022 fant Digdir at bare hver fjerde virksomhet har registrert datasett på data.norge.no.

Initiativet «plikt til å publisere åpne offentlige data» er fortsatt pågående. En utredning om spørsmålet er levert, og følges opp gjennom viderebruksutvalgets arbeid.

Konkrete regelverksendringer

Strategien foreslår at regelverket må gjennomgås for å avdekke konkrete gjenstående hindringer. Nasjonalt ressurssenter for deling av data ble opprettet i september 2020 og skal fremme forsvarlig deling og bruk av data ved å spre kunnskap og ved å utvikle regelverket på området.

Ressurssenteret skriver i statusrapporteringen til handlingsplanen at det i liten grad pekes på konkrete hindringer, og at utfordringene i større grad skyldes kompleksitet, lav kompetanse og usikkerhet om regelverket.

Veiledningsbehov i endring

Det foreligger i dag mye og til dels god veiledning knyttet til deling og bruk av data. Mange av disse er overordnede og generelle veiledere. Digdir erfarer at behovene i offentlig sektor nå har kommet dit at slik veiledning ikke lenger er tilstrekkelig.

Det etterlyses generelt mer veiledning, og særlig konkret og praktisk anvendelig veiledning. Digdir erfarer videre at problemstilling av tverrgående art blir mer utbredt, og at dette krever veiledning på tvers av de ulike veiledende myndigheters eksisterende mandat.

Hvor godt har innsatsen fungert?

Ikke overraskende finner vi at krav og retningslinjer fortsatt i liten grad blir fulgt. Dette bekreftes blant annet av tall fra undersøkelsen IT i praksis. Hver fjerde statlige virksomhet eller kommune oppgir i 2024 at de aldri eller sjelden deler sine oversikter og beskrivelser av data med andre. Prosentandelen har endret seg lite siden 2021.

SSB undersøker også hvor stor del av de statlige virksomhetene som deler data i tråd med retningslinjene. I 2020 var denne prosentandelen på 14 prosent, mens den i 2024 hadde økt til 31 prosent. Selv om det har vært en positiv utvikling, er det fortsatt slik at færre enn hver tredje virksomhet følger retningslinjene.

Hva kan vi gjøre annerledes i neste strategiperiode?

Styrke virkemiddelapparatet

Som vist ovenfor har utfordringene knyttet til svake virkemidler på datadelingsområdet vært kjent lenge, uten at de i særlig grad har blitt håndtert. For å nå ambisjonen om økt deling og bruk av data i offentlig sektor vil det være nødvendig å styrke virkemidlene, slik også Riksrevisjonen har foreslått (Riksrevisjonen (2023)).

Kompleksiteten i regelverket er en stadig økende utfordring. For å bøte på dette bør det undersøkes om det er mulig å få et felles, mer overordnet rettslig grunnlag, slik Skate-direktørene har foreslått. I tillegg er det behov for å samordne regelverksutvikling på tvers av departementene på en mer effektiv måte.

Norge kan få drahjelp fra EU

Som vi også har pekt på, er EU en viktig driver for digitaliseringen i Norge. Særlig på regelverksområdet vil dette merkes i tiden framover. EU innfører og utvikler både regelverk og infrastrukturer som skal sikre trygg deling og bruk av data. Dersom Norge vil det samme, så bør Norge har en konkret plan og ressurser for å dra nytte av mulighetene som ligger i samarbeidet med EU på feltet.

OECD anbefaler tydeligere styring

OECD peker på at Norge bør ta konkrete steg for å øke tilgjengeliggjøring, deling og bruk av data i offentlig sektor. De foreslår at dette kan skje «by ensuring the right data governance foundations, the systematic use of guidelines and standards, and by monitoring the impact of data sharing initiatives.» (Digital Transformation of Norway's Public Sector, OECD (2024)).

Kompetanse og kultur blir viktigere

Både kompetanse og kultur er viktige grunnpilarer i EUs A Data Strategy for Europe. En kultur for deling og gjenbruk av data regnes i stadig større grad som viktig for å nå ambisjonene om en mer datadrevet offentlig forvaltning og mer innovasjon basert på offentlige data.

Dette reflekteres også i tall som viser at manglende kultur for bruk av data fra andre virksomheter i stadig større grad anerkjennes av statlige virksomheter og kommuner. I 2021 var det 16 prosent som i stor eller svært stor grad så på kultur som en hindring for gjenbruk av data fra andre offentlige virksomheter. I 2024 hadde andelen økt til 36 prosent, og trendlinjen er tydelig oppadgående (IT i praksis, Rambøll).