Forsterka styring av heilskapen
Digitalisering kan ikkje styrast lausrive frå fag. Det gjeld både på verksemdsnivå og lenger opp i hierarkiet. Verksemdene må sjå på nye samarbeidsmodellar og styringsprinsipp.
Både vi i Digitaliseringsrådet og mange av verksemdene vi har vore i dialog med, har fleire gonger etterlyst ei meir heilskapleg og sterkare styring for å sikre heilskapen i den digitale utviklinga i offentleg sektor. Seinast i den førre erfaringsrapporten skreiv vi om korleis regjeringa må ha hendene på rattet og styre.
Ny digitaliseringsstrategi signaliserer sterkare styring
I den nye digitaliseringsstrategien set regjeringa seg som mål å få til ei sterkare styring og samordning av digitaliseringa. Ambisjonen er
- å tilby betre og meir samanhengande digitale tenester til innbyggarar og næringsliv
- bruke digitalisering til avbyråkratisering og sørge for at fagfolk får brukt meir av kompetansen til gode tenester
- innføre personellsparande teknologi gjennom tillitsbasert og involverande digitalisering
Det er sett opp ei rekke tiltak som skal støtte opp under desse ambisjonane. Samordninga av digitaliseringstiltak på tvers av sektorar, og gjennomføringskrafta i dei, skal styrkast. Regjeringa ønsker ei heilskapleg og langsiktig prioritering av digitaliseringstiltak i offentleg sektor.
Den nye strategien legg også meir vekt på eit felles digitalt økosystem for samhandling og tenesteutvikling. Regjeringa er tydelegare på at verksemdene må nytte dei nasjonale fellesløysingane, og at desse løysingane skal sikrast økonomiske rammer til forsvarleg forvaltning, sikkerheit, drift og vidareutvikling.
Eigne spesialiserte etatar for digitalisering
Det er mange år sidan toppleiarorganet Skate (Styring og koordinering av tenester i e-forvaltninga) blei oppretta.
I 2020 blei Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) oppretta. Altinn blei flytta frå Brønnøysundregistera til Digdir, og fleire avdelingar i Digdir flytta over til Direktorat for forvaltning og økonomistyring. Digdir fekk i oppgåve å ta hand om strategisk samordning av digitalisering.
Innanfor helsesektoren har det over tid utvikla seg eit digitalt økosystem mellom dei ulike helseaktørane i stat og kommune. Helsenorge.no (Norsk helsenett) blir utvikla i retning av å vere den samla kommunikasjonskanalen mellom innbyggarane og helsevesenet. SIKT er oppretta som den digitale tenesteleverandøren til kunnskapssektoren. Statsforvaltarens fellestenester er oppretta for å levere tenester til statsforvaltarane og utvikle digitale løysingar.
På kommunesida har KS nyleg oppretta sitt eige digitale selskap, KS Digital, som skal bidra til ei meir effektiv digitalisering av kommunale tenester. I tillegg har fylkeskommunane gått saman om Novari IKS for å utvikle og forvalte dei felles IT-systema til fylkeskommunane. KS har oppretta regionale nettverk for å sikre kompetanseheving, erfaringsdeling og utbreiing av fellesløysingar. I tillegg har mange kommunar gått saman og oppretta eigne interkommunale samarbeid. Eitt eksempel er Digitale Helgeland, som Digitaliseringsrådet har hatt besøk av. Det er oppretta samarbeidsstrukturar mellom KS og staten innanfor fleire sektorar.
Desse digitale økosystema er til ein viss grad utvikla uavhengig av kvarandre. Mønster, prosedyrar og plattformer er delvis usamanhengande og delvis overlappande. Vi erfarer også at enkelte verksemder lagar økosystem rundt sitt samfunnsoppdrag og «sine» brukarar. Samla sett blir desse økosystema ein unødvendig kompleksitet som ikkje gagnar brukarane.
Digitaliseringsrådet har hatt besøk av fleire av desse spesialiserte digitaliseringsaktørane. Dei har løfta problemstillingar knytt til finansiering av infrastruktur, sentral forankring og samarbeid til oss. Spørsmålet som melder seg, er: Kven har ansvaret for at alle beveger seg i same retning? Kva vil eit slik ansvar innebere, og vil dei andre akseptere å gi frå seg ansvar?
Rådsmedlem Brit Inger Kolset:
"For å få fart på digitaliseringa i Noreg krevst det større grad av fellesskapsstyring. Dette inneber at enkelte verksemder må gi opp delar av autonomien sin og avgjerdsmynda si. Dilemmaet handlar om korleis dette skal balanserast, og sannsynlegvis inneber det også etablering av nye styringsprinsipp og insentiv."
Behov for nye styringsmodellar for betre samstyring
I møtet vi hadde med Bendik Bygstad våren 2024, sjå del 2, etterlyste han nye samarbeidsformer. Han meiner at den tradisjonelle rådsmodellen som dei spesialiserte verksemdene og organisasjonane nyttar for å styre utviklinga, ikkje strekker til. Rådsmodellen blir ofte vald som modell for vidareutvikling og forvaltning. Dei som skal samarbeide, lagar eit råd med samarbeids-/brukarverksemder. Aktørane blir invitert til å ha synspunkt på planar, vegkart og andre strategiske avgjerder. Om modellen fungerer, vil mellom anna avhenge av
- kor samarbeidsorientert leiarverksemda i rådet er
- kor villig leiarverksemda er til å ta imot innspel
- samansettinga av verksemder og personar
- graden av byråkrati i prosessane til rådet
Bygstad etterlyser også ein aktør som ta eit tydelegare ansvar for heilskapen i den nasjonale plattformstrukturen.
Et digitalt økosystem er nemlig ikke bare en teknisk struktur, men representerer også en ny organisasjonsform som utfordrer styringsregimet i forvaltningen.
Lanestedt og Bygstad (2022) framstiller forskjellen mellom styring i økosystem og tradisjonell sektorstyring på denne måten:
| Sektorstyring | Styring av økosystem | |
| Styringsprinsipp | Linje til statsråd | Orkestrering |
| Konstitueres av | Lover og forskrifter | Komplementær verdiskaping |
| Fokus | Plan og budsjett | Brukerorientering og innovasjon |
| Koordinering | Arbeidsdeling og kommunikasjon | Deling av data, digitale plattformer |
| Leiing | Myndighet | Samstyring |
| Respons på endring | Større budsjett | Kontinuerlig tilpasning |
Ulike styringsmodellar vil passe for ulike tiltak. Styring av tenesteutvikling må for eksempel vere tenestenært. Forbetring og effektivisering av tenestene til ei brukargruppe handlar om både analoge og digitale tenester, om lovverk, arbeidsprosessar, organisering og ansvaret til ulike verksemder og sektorar.
Framover vil det vere behov for å kombinere den tradisjonelle sektorstyringa med nye modellar for samstyring. Det vil krevje nye arenaer for samhandling, nye styringsprinsipp og nye konfliktløysingsmekanismar. Vi treng også nye, gode eksempel på samstyring i vidareutviklings- og forvaltningsfasar.
Nye arenaer for samhandling
Tradisjonelt blir utviklingstiltak styrt i prosjekt- og programorganisasjonar. Vi opplever framleis ofte at programforma blir vald som styringsform i større tverrgåande satsingar. Kvar enkelt aktør får ansvar for kvar sine delar. Korleis kan vi sikre at aktørane rapporterer ærleg inn i programmet? Korleis kan alle aktørane få innsikt i og høve til å gi tilbakemelding på prosjekta til dei andre? Korleis kan vi sikre at alle varetar måla for programmet når presserande sektorbehov pressar på? Det er spørsmål vi må utforske vidare.
Modernisering av Altinn – eit samarbeidsprogram
I fleire samanhengar blir Altinn trekt fram som eit godt eksempel på delt infrastruktur som kan spare samfunnet for store kostnader og motverke dei digitale paradoksa i ein sektorstyrt offentleg sektor. Men plattforma har vore underfinansiert over tid, og teknologien ho er bygd på, er utdatert.
Plattforma blir no flytta over på ny teknologi i skya. Arbeidet er organisert som eit samarbeidsprogram mellom Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) som plattformeigar og dei største tenesteeigarane – Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå (SSB) og Brønnøysundregistera. Dei besøkte Digitaliseringsrådet for å diskutere gjennomføringa av programmet. Fleire av anbefalingane vi gav, er nyttige for andre:
Ver meir konkrete i beskrivinga av fullmaktene: Aktørane må jobbe saman om å avklare fullmakter som høyrer inn under rollene i programmet. Spesielt viktige er fullmaktene til programstyret og eigar. Kva avgjerder skal programeigar søke einigheit om i programstyret? Kvar skal ein løfte innvendingar? Kven skal løyse eventuelle konfliktar?
Lag konkrete prioriteringsmekanismar: Ver tydeleg på å spesifisere og teste ut mekanismar de skal nytte for å prioritere i programstyret og mellom prosjekta. Ta stilling til korleis de handterer ei kritisk forseinking i eit prosjekt saman, og korleis de omprioriterer mellom prosjekta. Kva prosedyrar skal de ha dersom de ikkje blir einige i programmet? Når skal departementet involverast?
Sørg for openheit om vurdering av risiko og konsekvens: Det er viktig å vere ærleg og open i vurdering av risiko. Vurderingane kan bli påverka av ulike styringsstrukturar, og av at planar blir utvikla på ulike måtar. Dette må de avklare. Porteføljerisikoen kan vere ulik frå ei verksemd til ei anna. I eit tverrgåande program vil det vere viktig med openheit om nettopp desse forholda, og å avklare korleis de ønsker å gjere det i programmet.
Rådsleiar Joakim Lystad og direktør Frode Danielsen i Digdir etter rådsmøte
Rådsleiar Joakim Lystad og Frode Danielsen i samtale etter at Altinn programmet vart behandla i Digitaliseringsrådet.
Leiarar må sette seg inn i nye styringsprinsipp
Vi trur det vil vere behov for at leiarar set seg inn i nye modellar for styring og samarbeid. I tillegg til dialogen og avklaringane oppover i linja mot statsråden, styret eller kommunestyret er det forventa at leiarar tar del i samarbeidsstrukturar utanfor si eiga verksemd og sektoren sin. Orkestrering er eit omgrep som ofte blir nytta for å forklare styringsprinsippet, men kva betyr det?
Fire rådsmedlemmer om orkestrering
Lucie Aunan:
"I orkestrering legg eg ofte det å styre gjennom kunnskap, premissar og samordning av retning og prioriteringar. Det viktigaste i orkestrering er å sikre tydelege roller og ansvar i økosystemet, og nokre felles prinsipp eller spelereglar.
Det kan vere ulike aktørar som tar avgjerder om ulike ting. Det er spesielt ansvarsovergangar som er krevjande og treng at nokon har mynde til å avklare premissane, for eksempel ved datadeling:
- Kven er dataansvarleg, og når går dataansvaret over til mottakaren?
- Kva rettar og plikter følger med?
- Kva data skal delast, og kva data skal ikkje delast?
- Kva er eigentleg definisjonen av tenestleg behov for dei dataa som skal delast?
Nokon må fasilitere prosessane godt og få fram kva som er viktig for kvar og ein, og kva som er viktig for fellesskapet. Det er mogleg å bli einige om kva ein skal oppnå for innbyggarane eller brukarane. Det er meir krevjande å bli einige om korleis, og i kva rekkefølge. I økosystemet må ein bli einige om kva avgjerder ein må ta felles, og kva avgjerder kvar enkelt kan ta."
Magne Jørgensen:
"For meg handlar det om fleire styringsmodellar på ein skala frå sentralstyrt til «anarki»:
a) Ein sentral aktør bestemmer: Den sentrale organisasjonen i fellesskapsløysinga bestemmer mest.
b) Fleire sentrale aktørar blir einige: Interessentar bestemmer kva prinsipp og felles reglar som skal gjelde, og dette bestemmer kva som blir gjort. Ein kan ha eit forum, ei styringsgruppe eller liknande, som prioriterer basert på nedfelte prinsipp.
c) Stor grad av autonomi hos aktørane: Her vil for eksempel ein aktør tilby ein kjerne ('hub') som andre kan nytte seg av om dei vil, og på den måten dei vil. Dette er kanskje den mest typiske metoden for svært vellykka økosystem, men har vi dette innanfor offentleg sektor? Altinn har eit potensial i den retninga."
Nadine Ramsberg:
"I orkestrerte økosystem har ein sentral aktør – ei leiande verksemd eller ein plattformleverandør – ansvar for å leie og koordinere samarbeidet mellom dei involverte partane. Suksess avheng av samarbeid og medverknad frå alle deltakarane. Orkestrering handlar om å skape balanse mellom sentral styring og desentralisert"
May Liss Wasmuth:
"For å sikre god orkestrering som eit styringsprinsipp må ein ha definerte mål, gode rollebeskrivingar og tydeleg ansvar. Orkestrering er ikkje ein statisk prosess, det krev kontinuerlege justeringar basert på endringar i marknad, teknologi og behov"
Kva ansvar skal dei små verksemdene ta?
Våren 2024 fekk vi besøk av Justervesenet, som er tilsynsverksemd med ansvar for at Noreg har ein måleteknisk infrastruktur med nasjonal og internasjonal tillit. Verksemda har rundt 100 tilsette.
Ei av anbefalingane vi gav, var denne:
Utforsk moglegheitene som ligg i samarbeid med andre tilsynsmyndigheiter. (…) De har kontakt med andre tilsynsverksemder og deltar i Tilda-samarbeidet. De skal investere i ny infrastruktur som de meiner vil spare pengar for samfunnet og tilsynsobjekta dykkar. Det vil koste samfunnet mykje dersom alle tilsynsmyndigheitene skal investere i eigen infrastruktur og ha eigne system. Kan de gjere noko saman med andre tilsynsmyndigheiter, som i større grad tar utgangspunkt i tilsynsobjekta? Kan det gi endå større samfunnsnytte, med gevinstar for både næringslivet og myndigheitene?
Dette er ei anbefaling som krev mykje av kompetanse og ressursar for ei lita verksemd. Det er naturleg å spørje om nokon andre burde tatt ei koordineringsrolle. Det er vanskeleg for dei små, tenestenære verksemdene å vere aktive i betre samordning.
Nye mekanismar for konfliktløysing
I balansen mellom samarbeid og samhandling vil det alltid kunne oppstå konfliktar. Det er ikkje sikkert at konfliktane kan løysast av verksemdene sjølv eller av departementa dei samarbeider med. Vi har stilt oss spørsmål om det vil vere behov for nøytrale partar som kan mekle i situasjonar der partane ikkje blir einige. Kven kunne tatt ei slik rolle?
Vi meiner det er behov for meir sentral koordinering eller styring, og at det blir etablert mekanismar for konfliktløysing. Det hastar med å få opp fleire gode eksempel på fellesskapsstyring, især når vi no skal skru opp tempoet og kunne gjere oss nytte av KI og ny teknologi.